Recupero di Immobili Dismessi da Parte del Comune: Strategie e Normative

Il recupero degli immobili dismessi da parte degli enti locali rappresenta una delle sfide cruciali per la rigenerazione urbana e la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente. In un contesto urbanistico in continua evoluzione, l’implementazione di strategie innovative è essenziale per garantire la sostenibilità e la valorizzazione del patrimonio edilizio esistente. In questo ambito, l’approccio tecnico e l’expertise in materia urbanistica si rivelano fondamentali per definire piani di recupero che non solo rispondano alle esigenze attuali, ma plasmino il tessuto urbano in armonia con le radici storiche e culturali.

Il Piano di Recupero: Strumento di Rigenerazione Urbana

Il piano di recupero è uno strumento urbanistico attuativo che ha la funzione di “riparare” il tessuto urbano, di rigenerarlo, attuando un riequilibrio di aree degradate o compromesse da una crescita urbana spontanea e incontrollata. Ha l’importante obiettivo di recuperare gli edifici per restituire un certo ordine all’assetto urbanistico di una determinata zona. Il concetto di piano di recupero trascende l’idea di mero intervento edilizio; esso rappresenta un intricato equilibrio tra la preservazione della memoria storica e l’imperativo di adattamento alle dinamiche contemporanee. Si assiste, così, alla rigenerazione di città e centri storici attraverso l’implementazione di piani di recupero che, con saggezza progettuale, sono riusciti a trasformare “difetti urbanistici” in opportunità, abbracciando l’innovazione senza sacrificare l’identità di un luogo.

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La Normativa di Riferimento per i Piani di Recupero

La normativa di riferimento che regola la procedura per l’adozione e l’approvazione del piano di recupero è la legge 457/78, precisamente gli articoli che vanno dal 27 a seguire. La normativa ha subito diverse modifiche e integrazioni, soprattutto attraverso le legislazioni regionali in materia di pianificazione territoriale e urbanistica. Riguarda nello specifico la disciplina del recupero e del riuso del patrimonio edilizio esistente. La legge introduce il piano di recupero come piano particolareggiato specializzato da applicare nelle zone che lo necessitano. Bisogna sempre tener conto delle leggi urbanistiche locali, che possono includere il Piano Regolatore Generale (PRG) o strumenti simili, definendo le regole e i vincoli urbanistici per ciascun territorio. Questi documenti sono fondamentali poiché stabiliscono le zone d’uso del suolo, le altezze edificabili, le distanze tra le costruzioni e altre norme che influenzano la pianificazione urbana.

Con la legge 493/1993 si inquadra il piano di recupero in un intervento di tipo organico che non consiste nel mero recupero e nel successivo confacente riuso di un certo numero di edifici pubblici e privati in esso compresi; ma richiede altresì contestuali interventi sui servizi tecnologici e sulle attrezzature collettive, nonché adeguate migliorie - generiche o specifiche - del quadro ambientale (cioè del paesaggio urbano) attraverso l’attuazione di opportune opere di arredo urbano. L’art. 11, in particolare, prevede che il “Programma di recupero urbano o PRU” contempli oltre al recupero edilizio, anche l’ammodernamento e l’integrazione delle urbanizzazioni e, per la prima volta, anche la qualificazione o riqualificazione ambientale.

Infatti, secondo la definizione data nel comma 2, il PRU è un insieme coordinato di interventi finalizzati:

• alla realizzazione, manutenzione ed ammodernamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, con particolare attenzione ai problemi di connessione (alla rete del trasporto pubblico) e di accessibilità stradale (veicolare e ciclo-pedonale);
• al miglioramento qualitativo del paesaggio urbano, attraverso l’inserimento di elementi adatti di arredo;
• al recupero degli edifici con opere di manutenzione (ordinaria e straordinaria), restauro, risanamento conservativo e ristrutturazione.

Altre tipologie di intervento edilizio ammesse nel PRU sono, ad esempio:

• Recupero degli uffici pubblici nell’ambito degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, anche realizzando volumi edilizi aggiuntivi;
• Completamento degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica con interventi di nuova edificazione-residenziale e non residenziale.

Il campo di applicazione dei piani di recupero è molto vasto; un piano di recupero:

• può essere applicato a qualsiasi ambito urbano, sia centrale che periferico;
• può avere qualsiasi estensione;
• può concernere qualsiasi ambito urbano residenziale, produttivo o promiscuo;
• può comprendere diversi tipi di intervento di urbanizzazione primaria (strade, parcheggi, etc) e secondaria (attrezzature generali di qualsiasi natura e livello d’interesse), di opere di arredo e di opere edilizie per il recupero di edifici e manufatti pubblici e privati.

Individuazione delle Aree di Intervento e delle Destinazioni d’Uso

I comuni individuano con il Piano Regolatore Generale (PRG) le zone in cui è necessario un recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente mediante interventi rivolti alla conservazione, al risanamento, alla ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso. Queste zone possono trovarsi sia all’interno dei centri abitati che in territorio aperto e comprendono complessi edilizi in uno stato prevalente di degrado, senza necessariamente coinvolgere l’intera area. Oltre a coinvolgere singoli immobili, complessi edilizi, isolati ed aree, il piano può anche destinare edifici per attrezzature collettive.

In linea di principio, il piano di recupero deve essere conforme al PRG. Il D.M. 1° Dicembre 1994, tuttavia, ha introdotto la possibilità per il piano di recupero di ridefinire le destinazioni d’uso delle aree in esso comprese, anche in variante al PRG, purché tale scelta sia fatta di comune accordo tra Regione e Comune (oppure sia fatta dal Comune ed autorizzata ed assentita dalla Regione).

Aree e Immobili non Assoggettati al Piano di Recupero

Per le aree e per gli immobili non assoggettati al piano di recupero e comunque non compresi in questo, si attuano gli interventi edilizi che non siano in contrasto con le previsioni degli strumenti urbanistici generali. Ove gli strumenti urbanistici generali subordinino il rilascio della concessione alla formazione degli strumenti attuativi, ovvero nell’ambito delle zone destinate a servizi i cui vincoli risultano scaduti, sono sempre consentiti, in attesa di tali strumenti urbanistici attuativi, i seguenti interventi che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse:

• Manutenzione ordinaria: quelli che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti.
• Manutenzione straordinaria: le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni d’uso.
• Restauro e di risanamento conservativo: quelli rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano destinazioni d’uso con esso compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio.
• Ristrutturazione edilizia: quelli rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, la eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti.

Chi Attua i Piani di Recupero?

I piani di recupero sono attuati da diversi soggetti, tra cui:

• I Comuni: direttamente ovvero mediante apposite convenzioni con altri soggetti. Questo avviene per gli interventi che intendono eseguire direttamente per il recupero del patrimonio edilizio esistente, nonché, limitatamente agli interventi di rilevante interesse pubblico, con interventi diretti. Si occupano anche dell’adeguamento delle urbanizzazioni e degli interventi da attuare mediante cessione volontaria, espropriazione od occupazione temporanea, previa diffida nei confronti dei proprietari delle unità minime di intervento, in caso di inerzia dei medesimi, o in sostituzione dei medesimi nell’ipotesi di interventi assistiti da contributo. La diffida può essere effettuata anche prima della decorrenza del termine di scadenza del programma pluriennale di attuazione nel quale il piano di recupero sia stato eventualmente incluso.
• I Proprietari: singoli o riuniti in consorzio o dalle cooperative edilizie di cui siano soci.
• Imprese di Costruzione o Cooperative Edilizie: cui i proprietari o i soci abbiano conferito il mandato all’esecuzione delle opere.
• Condomini o loro Consorzi.
• Consorzi fra i primi ed i secondi.
• I.A.C.P. o loro Consorzi.
• Imprese di costruzione o loro associazioni temporanee o consorzi.
• Cooperative o loro consorzi.

In ogni caso, è condizione indispensabile che il promotore s’impegni - con atto d’obbligo - a partecipare al piano di recupero con risorse finanziarie proprie. È previsto, altresì, che il PRU possa essere corredato da altri atti d’obbligo con cui ulteriori soggetti assumono od impongono obbligazioni nei confronti del o dei promotori.

I comuni, sempre previa diffida, possono provvedere all’esecuzione delle opere previste dal piano di recupero, anche mediante occupazione temporanea, con diritto di rivalsa, nei confronti dei proprietari, delle spese sostenute. I comuni possono affidare la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e le opere di urbanizzazione secondaria ai proprietari singoli o riuniti in consorzio che eseguano gli interventi previsti dal piano di recupero. Per l’attuazione dei piani di recupero da parte dei comuni viene utilizzata la quota dei fondi destinata al recupero del patrimonio edilizio esistente. La quota è messa a disposizione dei comuni e può essere utilizzata, nei limiti che saranno determinati dalla regione, anche per il trasferimento e la sistemazione temporanea delle famiglie, con esclusione della costruzione di nuovi alloggi, per la prosecuzione delle attività economiche insediate negli immobili interessati dagli interventi, nonché per la redazione dei piani di recupero.

Ai fini dell’approvazione del PRU, il Sindaco può promuovere la conclusione di un accordo di programma tra tutti i soggetti che vi hanno interesse, compresi ovviamente i soggetti proponenti. Gli accordi di programma possono essere promossi in variante agli strumenti urbanistici e, per tale tramite, quindi, i PRU possono essere promossi ed approvati in variante ai PRG.

Il Piano di Recupero di Iniziativa Privata

L’obiettivo primario dei piani di recupero è quello di promuovere la riqualificazione urbanistica ed edilizia degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica e di farlo riducendo al massimo l’investimento pubblico. Agli operatori privati coinvolti nel piano di recupero viene consentito, in cambio, di effettuare nuovi interventi edilizi (compensativi o premiali) anche non residenziali, sia all’interno degl’insediamenti, sia all’esterno di essi. Ovviamente, la concessione in capo ai privati di una edificabilità compensativa o premiale, residenziale e non, va realizzata conformemente alle previsioni del P.R.G. vigente.

I proprietari di immobili e di aree compresi nelle zone di recupero, rappresentanti, in base all’imponibile catastale, almeno i 3/4 del valore degli immobili interessati, possono presentare proposte di piani di recupero. In deroga agli articoli 1120, 1121 e 1136, quinto comma, del codice civile gli interventi di recupero relativi ad un unico immobile composto da più unità immobiliari possono essere disposti dalla maggioranza dei condòmini che comunque rappresenti almeno la metà del valore dell’edificio.

La proposta di piano è adottata con deliberazione del consiglio comunale unitamente alla convenzione contenente le previsioni stabilite dall’art. 28, comma quinto, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni. La proposta di piano deve essere pubblicata con la procedura prevista per i piani particolareggiati. Nel caso in cui vengano ridefinite le destinazioni d’uso delle aree d’intervento, la Regione ed il Comune sono obbligati a mettere a punto costi parametrici ed indicatori che consentano loro di comparare le varie proposte di piano e di valutare la convenienza economica che l’operatore privato consegue dalla realizzazione del piano di recupero proposto. Di norma, nella selezione delle proposte, la priorità viene assegnata ai piani di recupero che destinano ai lavoratori dipendenti una congrua quota degli alloggi in locazione e che tengono in particolare riguardo le categorie sociali deboli.

Elaborati di Progetto del Piano di Recupero

Il piano di recupero è solitamente corredato da una serie di elaborati, tra cui:

• Elaborati grafici e planimetria delle previsioni del piano regolatore generale relative all’area oggetto del piano di recupero;
• Tavola delle destinazioni d’uso presenti nell’ambito d’intervento;
• Tavola e/o relazione descrittiva dello stato degli immobili e degli eventuali vincoli che gravano sulla zona d’intervento;
• Elenco catastale delle aree e degli immobili oggetto del PRU;
• Tavole di progetto del PRU, che evidenziano le tipologie d’intervento (edilizie, di urbanizzazione, ambientali);
• Eventuale tavola di variante del PRG vigente, qualora la proposta di PRU comporti la modifica delle destinazioni d’uso di aree coinvolte;
• Planivolumetria degl’interventi edilizi; qualora si preveda di realizzare degli alloggi di parcheggio, occorrerà allegare la stima analitica dei nuclei familiari interessati dal PRU ed indicare le modalità sia del relativo alloggiamento temporaneo che della sistemazione definitiva;
• Progetti di massima delle singole opere, alle scale adeguate;
• Stralcio delle NTA del PRG, con le eventuali difformità che si intendono introdurre;
• Relazione illustrativa del piano di recupero (che descriva le tipologie d’intervento, elenchi le opere di urbanizzazione primarie e secondarie esistenti e proposte, esponga gli interventi di completamento e/o d’integrazione dei complessi urbanistici ed edilizi esistenti, specifichi gl’interventi di arredo urbano che si prevede di attuare ed evidenzi la convenienza finanziaria dell’intervento ed i benefici finali che esso produrrà);
• Relazione finanziaria di spesa con…

Specificità del Comune di Milano e della Lombardia

Il Comune di Milano ha approvato con DCC n. 108 del 20 dicembre 2021 le modalità per il recupero degli immobili abbandonati e dismessi, in applicazione dell'art. Il Comune di Milano ha fissato al 10% il tetto massimo di incremento dei diritti edificatori (il minimo consentito dalla Legge Regionale) e individuato una serie di ambiti territoriali in cui questa possibilità non verrà concessa, per ragioni di particolare tutela paesaggistica, ambientale e architettonica. Gli edifici dismessi in questi ambiti (32 sul totale) dovranno essere recuperati con le volumetrie esistenti. Gli interventi si pongono l’obiettivo di risanare singole case o porzioni di quartieri, realizzando iniziative di rigenerazione con ricadute su abitabilità e attrattività dei centri abitati. I progetti dovranno rientrare nelle previsioni dei piani territoriali, rispettando la già operante legge sul consumo del suolo. Altro obiettivo che la legge si prefigge di raggiungere è la lotta alla burocrazia per garantire agli investitori tempi certi per la realizzazione degli interventi, una volta dichiarato lo stato di degrado di un immobile attraverso perizia giurata e asseverata. La norma finanziaria prevede un primo stanziamento iniziale di due milioni di euro, che serviranno per promuovere soprattutto i censimenti comunali.

Secondo i dati DAStU, in Lombardia esistono 3.393 aree dismesse che occupano una superficie di 4.984 ettari in 650 Comuni. Il 33% della superficie "dismessa" è localizzata a Milano e provincia, con 988 aree coinvolte; segue Brescia con il 14% e 276 aree, quindi Mantova con il 10% e 201 aree. Con il 9% Pavia (299 aree) e Varese (246 aree). L'8% della superficie dismessa è localizzata a Bergamo e coinvolge 237 aree, il 5% a Monza e Brianza con 489 aree prevalentemente di piccole dimensioni, il 4% a Lecco (289 aree) e a Cremona (95 aree), il 2% a Como con 153 aree. L'1% della superficie regionale dismessa interessa rispettivamente i territori di Sondrio (88 aree) e Lodi (32 aree).

Sempre secondo i dati del Dipartimento, in Lombardia ci sono anche 914 siti da bonificare, quasi la metà dei quali (425) localizzati nella Città Metropolitana di Milano, a cui si aggiungono i 188 del capoluogo milanese.

Nel corso della seduta del 15 giugno 2021, il Consiglio Regionale della Lombardia ha approvato la legge che modifica l’art. Il provvedimento legislativo consegue all’ordinanza di remissione alla Corte Costituzionale emessa dal TAR Milano, che ha chiesto di valutare la legittimità costituzionale dell’art. La nuova Legge regionale prevede che la richiesta di titolo abilitativo, deve essere presentata entro 3 anni dall’efficacia della delibera del Consiglio comunale o dall’esito positivo della verifica sulla perizia presentata. Inoltre, la delibera del Consiglio comunale attesta la sussistenza dell’interesse pubblico al recupero dell’immobile individuato, anche ai fini del perfezionamento della deroga prevista dalla L.R. Con riferimento alle aree standard, la norma stabilisce che, fatte salve le aree da reperire all’interno dei comparti o degli immobili a cui si applica l’art. Si segnala che la nuova legge estende l’ambito temporale della proroga per l’emergenza epidemiologica, stabilito dall’art. 28 della L.R. n.

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