Esenzione IVA per Servizi Resi da Cooperative Sociali: Un Quadro Normativo Complesso
La normativa italiana in materia di IVA applicata alle prestazioni rese dalle cooperative sociali è un terreno fertile per interpretazioni e potenziali criticità. La Legge di Stabilità 2016 ha introdotto una revisione significativa, stabilendo un’aliquota IVA del 5% per tali prestazioni. Tuttavia, la persistente ambiguità riguardo all'applicazione dell'esenzione IVA prevista dall'articolo 10, n. 20) del DPR n. 633 del 1972 per le prestazioni educative, didattiche e formative approvate e finanziate da enti pubblici, genera un dibattito costante. La Circolare n. 31 del 15 luglio 2016 dell'Agenzia delle Entrate ha cercato di fornire chiarimenti, ma la questione dell'applicabilità del regime di esenzione rispetto all'IVA agevolata del 5% rimane centrale.
Le Prestazioni Educative e il Finanziamento Pubblico: Tra Esenzione e Aliquota Agevolata
L'Agenzia delle Entrate, con la Circolare n. 22/E del 18 marzo 2008, aveva già previsto l'esenzione IVA per le prestazioni educative, didattiche e formative qualora queste fossero approvate e finanziate da enti pubblici. Il finanziamento da parte dell'ente pubblico viene interpretato come un riconoscimento formale dell'attività didattica e formativa svolta, soddisfacendo così il requisito dell'articolo 10, n. 20) del DPR n. 633 del 1972. La domanda cruciale che emerge è se questo regime di esenzione sia ancora valido o se debba prevalere l'aliquota IVA agevolata del 5% introdotta dalla Legge di Stabilità 2016 (Circolare n. 31 del 15 luglio 2016). La distinzione è fondamentale per le cooperative che operano in questi settori. È importante notare che le scuole, in quanto tali, non rientrano nel requisito soggettivo previsto dal numero 27-ter dell'articolo 10 del DPR n. 633 del 1972.
Le Convenzioni tra Pubblica Amministrazione e Cooperative Sociali di Tipo B
L'articolo 5 della legge n. 381 del 1991 disciplina il rapporto tra la pubblica amministrazione e le cooperative sociali attraverso uno strumento denominato "convenzione". Questo non deve essere confuso con la fattispecie di finanziamento pubblico per attività didattiche. La ratio principale di queste convenzioni risiede nello scopo di "creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate" (art. 5). Tali convenzioni possono essere stipulate tra tutte le pubbliche amministrazioni e le cooperative sociali "di tipo B", o consorzi costituiti come società cooperative con una base sociale formata per almeno il settanta per cento da cooperative sociali (come specificato dall'articolo 8 della legge n. 381).
Le cooperative sociali "di tipo B" sono quelle in cui almeno il trenta per cento dei lavoratori (soci o non soci) è costituito da persone svantaggiate. La legge definisce "persone svantaggiate" un'ampia gamma di categorie, tra cui invalidi fisici, psichici e sensoriali, ex degenti di istituti psichiatrici, soggetti in trattamento psichiatrico, tossicodipendenti, alcolisti, minori in età lavorativa in difficoltà familiare, persone detenute o internate, e condannati ammessi a misure alternative alla detenzione. L'elenco può essere integrato da decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri. È rilevante sottolineare che l'elenco dei soggetti svantaggiati nella legge n. 381 del 1991 non coincide con quello, più esteso, previsto dal dlgs n. 112 del 2017 in materia di impresa sociale.
Un requisito indispensabile per la stipula delle convenzioni è l'iscrizione della cooperativa all'albo regionale, ai sensi dell'articolo 9 della legge n. 381 del 1991, con validità sull'intero territorio nazionale.
Requisiti Stringenti per le Convenzioni: Oggetto, Finalità e Valore
Le convenzioni in questione, secondo le Linee guida dell'ANAC n. 32 del 2016, devono soddisfare requisiti specifici. La percentuale di lavoratori svantaggiati deve essere riferita sia al numero complessivo dei lavoratori della cooperativa sia a quello impiegato nelle singole prestazioni oggetto della convenzione. L'oggetto della convenzione deve riguardare la sola fornitura di beni e servizi strumentali a favore della pubblica amministrazione, riferibili alle esigenze di quest'ultima, e non deve includere beni e servizi di tipo socio-sanitario ed educativo. Questa limitazione è dovuta al fatto che la norma è derogatoria e il suo ambito di applicazione non può essere esteso in via interpretativa, come confermato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. V, 27 marzo 2015, n. 1408).
La finalità della convenzione deve essere duplice: non solo fornire un bene o servizio alla pubblica amministrazione, ma anche creare opportunità di lavoro per i soggetti svantaggiati. Le linee guida ANAC sottolineano che la scelta di avvalersi del modulo convenzionale è discrezionale e deve essere adeguatamente motivata, in relazione alle ragioni di fatto e di convenienza che la giustificano.
Inoltre, il valore della convenzione, al netto dell'IVA, deve essere inferiore alla soglia prevista dall'articolo 35 del Codice dei contratti pubblici (dlgs n. 50 del 2016), variabile a seconda dell'attività. Al di sopra di tale soglia, la pubblica amministrazione è tenuta ad applicare quanto previsto dal Codice dei contratti pubblici o, in alternativa, dal Codice del Terzo settore.
Procedure di Selezione e Principi di Trasparenza
L'articolo 5, comma 1, della legge n. 381 del 1991 stabilisce che le convenzioni sono stipulate "previo svolgimento di procedure di selezione idonee ad assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di efficienza". Questa disposizione, introdotta dalla legge n. 190 del 2014, mira a contrastare la prassi di semplici affidamenti diretti a favore delle cooperative sociali. L'attuale formulazione impone che la selezione della cooperativa avvenga attraverso un procedimento che permetta di comparare le diverse offerte, garantendo a tutte le cooperative partecipanti la possibilità di essere informate e di competere in condizioni di parità. Spetta a ciascuna amministrazione definire le modalità attuative di questo principio, nel rispetto del diritto europeo.
La giurisprudenza ha inoltre chiarito che alle convenzioni previste dalla legge n. 381 del 1991 si applica il principio di rotazione, quale specifica applicazione del principio di non discriminazione (Consiglio di Stato, sez. V, 17 gennaio 2009, n. 435).
Le "convenzioni" si collocano in un'area delicata, all'intersezione tra la disciplina promozionale del Terzo settore e quella dei contratti pubblici. Rappresentano "spazi giuridici" in cui le norme sulla contrattualistica pubblica dovrebbero trovare applicazione, ma dove il legislatore, per finalità solidaristiche e di valorizzazione dell'autonoma iniziativa dei cittadini associati, ha stabilito deroghe. L'obiettivo è realizzare finalità ulteriori rispetto alla mera erogazione di un servizio, come l'inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati o la valorizzazione del volontariato.
Le cooperative sociali, inclusione sul lavoro - Il posto giusto 10/04/2022
Proprio per evitare abusi, sono state introdotte limitazioni al ricorso alle convenzioni, bilanciando finalità solidaristica e tutela della concorrenza. Non sorprende, quindi, che tali convenzioni, specialmente quelle relative ai servizi di emergenza-urgenza, siano oggetto di complessi contenziosi. Le pronunce della giurisprudenza amministrativa e della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, unitamente alle linee guida dell'ANAC e del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, cercano di definire i confini applicativi, sebbene alcune tensioni permangano.
Il Ruolo del Codice del Terzo Settore e le Nuove Prospettive
Gli articoli 56 e 57 del Codice del Terzo settore, unitamente all'articolo 5 della legge n. 381 del 1991, delineano un volto dell'amministrazione condivisa che supera l'idea che solo l'azione del sistema pubblico sia idonea a svolgere attività di interesse generale. Si riconosce che tali attività possono essere perseguite anche da un'iniziativa autonoma dei cittadini, in continuità con le espressioni della società solidale. Questo avviene senza ricorrere al mercato, ma valorizzando le "libertà sociali", uno spazio non riconducibile né allo Stato né al mercato, ma alle forme di solidarietà che esprimono reciprocità e sono considerate valori fondanti dell'ordinamento giuridico.
Agevolazioni Fiscali e la Qualificazione Giuridica dei Fatti
L'Ordinanza n. 1283 del 21 gennaio 2026 della Corte di Cassazione ha affrontato il tema delle condizioni per il riconoscimento delle agevolazioni fiscali per le cooperative sociali, in particolare l'esenzione dall'IRES. A seguito di una verifica fiscale, l'Agenzia delle Entrate aveva contestato plurimi rilievi. Nei giudizi di merito, parte delle contestazioni venivano annullate, ma la Commissione Tributaria Regionale negava l'esenzione IRES, ritenendo non dimostrati i presupposti normativi. La cooperativa sosteneva che, caduta la contestazione su operazioni inesistenti, l'esenzione dovesse essere automaticamente riconosciuta in quanto cooperativa sociale qualificabile come ONLUS.
La Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso, chiarendo che l'esenzione fiscale non discende in via automatica dalla natura di cooperativa sociale, ma richiede la puntuale dimostrazione del rispetto delle condizioni normative. Il principio di diritto enunciato dalla Corte è di particolare rilievo: il giudice d'appello può individuare il corretto fondamento giuridico della pretesa o della difesa anche richiamando una normativa diversa da quella invocata dalle parti, purché non modifichi la domanda né introduca eccezioni in senso stretto.
Convenzioni Speciali e la Compatibilità con il Diritto UE
Non possono essere sottoscritte con le cooperative sociali né le convenzioni di cui all'art. 56 del Codice del Terzo settore (riservate a ODV e APS), né le particolari convenzioni per l'affidamento dei servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza di cui all'art. 57. La questione della compatibilità con il diritto dell'Unione Europea del solo art. 57 è stata oggetto di un complesso iter giurisprudenziale.
Nel raffrontare le cooperative sociali con le organizzazioni di volontariato, l'ordinanza sottolinea le peculiarità delle prime: pur finalizzate a obiettivi di integrazione e promozione sociale e operanti senza scopo di lucro, si basano sulla cooperazione e su una forma lavorativa comune volta a produrre un vantaggio economico per i soci. Le ODV, al contrario, non attribuiscono utilità economica indiretta agli associati, che prestano attività volontaria, spontanea e gratuita.
La Corte di Giustizia dell'UE ha chiarito che nella nozione di appalto pubblico, quale contratto a titolo oneroso, rientra anche il contratto in cui è previsto il solo rimborso delle spese sostenute.
Il Caso del Trasporto Sanitario d'Emergenza: Una Controversia Europea
La controversia europea promossa da una società cooperativa, che chiedeva l'estensione alle cooperative sociali delle convenzioni dirette per i servizi di trasporto sanitario d'emergenza (art. 57 del Codice del Terzo settore), si è chiusa in favore delle organizzazioni di volontariato. La Direttiva 2014/24/UE esclude alcuni servizi, tra cui l'affidamento dei servizi di trasporto sanitario d'emergenza, dall'obbligo di gara, consentendo agli Stati membri di prevedere convenzioni dirette tra enti sanitari e "organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro". L'Italia ha disciplinato tali convenzioni nell'art. 57, comma 1, del D.Lgs. 3 luglio 2017 n. 117.
La causa è giunta fino al Consiglio di Stato, che aveva rimesso la questione alla Corte di Giustizia UE con una prima ordinanza. A seguito di tale rinvio, in un'altra causa promossa dalla medesima cooperativa, è intervenuta "ad opponendum" l'ANPAS, rete associativa nazionale delle organizzazioni di volontariato, prospettando al Consiglio di Stato che la possibilità per le cooperative sociali, ex art. 2545-sexies c.c. e art. 3 c. 2-bis del D.Lgs. 3 luglio 2017 n. 117, di stipulare tali convenzioni fosse compatibile. Il Consiglio di Stato ha quindi emesso una seconda ordinanza di rinvio pregiudiziale.
L'articolo 2545-sexies del codice civile stabilisce che l'atto costitutivo determina i criteri di ripartizione dei ristorni ai soci. L'articolo 2521 del codice civile, che disciplina l'atto costitutivo delle cooperative, prevede che questo debba indicare le regole per la ripartizione degli utili e i criteri per la ripartizione dei ristorni. La giurisprudenza ha precisato che la legge non riconosce al socio cooperatore un diritto soggettivo al ristorno più di quanto non riconosca al socio della società di capitali un diritto alla distribuzione degli utili. Il parallelismo operato dalla Corte di Cassazione conferma quanto espresso dalle disposizioni normative.
Quanto deciso dalla Corte di Giustizia UE non si limita ai servizi di trasporto sanitario d'emergenza in senso stretto, ma si estende a tutti i servizi di trasporto sanitario in cui vi è un rischio di "peggioramento dello stato di salute" del trasportato ("emergenza potenziale"), nonché a tutti i "servizi di difesa civile, di protezione civile e di prevenzione contro i pericoli" forniti da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro.
La Digitalizzazione degli Appalti e il Mercato Elettronico
A decorrere dal 2024, le stazioni appaltanti devono assicurare la digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti. Lo svolgimento delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici deve avvenire tramite piattaforme di approvvigionamento digitale certificate da AGID. La piattaforma Acquisti in rete è una piattaforma certificata.
Appalti Sotto Soglia e il Ruolo del MePA
Per gli acquisti di importo inferiore a 5.000 euro, non rilevano gli obblighi di ricorso al MePA o ad altri mercati elettronici. Per gli acquisti di importo inferiore a 1.000 euro, non rileva l'obbligo per gli enti del servizio sanitario nazionale di ricorso a strumenti di acquisto e negoziazione telematici. Per i comuni, per acquisti di importo inferiore a 40.000 euro, è possibile procedere ad acquisti autonomi, fermi restando gli obblighi di ricorso ai mercati elettronici o sistemi telematici o ai soggetti aggregatori.
Benchmark e Procedure Autonome
Per gli acquisti effettuati non ricorrendo alle convenzioni-quadro stipulate da Consip, le amministrazioni pubbliche e le società controllate dallo Stato e dagli enti locali utilizzano i parametri prezzo-qualità delle convenzioni Consip come limiti massimi per l'acquisto di beni e servizi comparabili. Le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni-quadro stipulate da Consip e dalle centrali di committenza regionali possono procedere, qualora la convenzione non sia disponibile e in caso di motivata urgenza, allo svolgimento di autonome procedure di acquisto dirette alla stipula di contratti con durata e misura strettamente necessarie.
Autorizzazione Organi di Vertice e Digitalizzazione
Le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi tramite convenzioni-quadro possono procedere ad acquisti autonomi quando il bene o servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno, solo a seguito di apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall’organo di vertice amministrativo e trasmessa alla Corte dei conti. Per l'acquisto di beni e servizi informatici e di connettività, le amministrazioni obbligate ad approvvigionarsi esclusivamente tramite strumenti di acquisto e negoziazione messi a disposizione da Consip o dai soggetti aggregatori, possono procedere ad acquisti autonomi solo qualora il bene o il servizio non sia disponibile o idoneo, o in caso di necessità ed urgenza, previa autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo, con comunicazione all’ANAC e all’AGID.
Il Parere del Consiglio di Stato e la Necessità di Chiarimenti
Il Consiglio di Stato, con il parere n. 1115/2020, ha affrontato il dubbio sull'obbligatorietà di applicare la disciplina degli appalti ai rapporti tra Pubblica Amministrazione e enti del Terzo settore, in particolare per quanto riguarda le forme di partenariato e i servizi convenzionati o in regime di accreditamento. Il parere evidenzia la necessità di valutare se nell'affidamento della convenzione si ponga in essere un comportamento vietato e distorsivo della concorrenza. Si attende la pubblicazione delle Linee guida dell'ANAC per avere un quadro normativo più chiaro.
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