La Non Autosufficienza in Italia: Strumenti di Sostegno e Prospettive Future
Il tema della non autosufficienza in Italia rappresenta una sfida crescente e complessa, che coinvolge milioni di persone tra anziani, familiari e operatori professionali. Il sistema di risposte pubbliche è da tempo sotto tensione, stretto tra le proprie criticità e la vertiginosa espansione della popolazione anziana. Per affrontare questa realtà, il legislatore ha istituito e progressivamente potenziato strumenti di supporto, tra cui spicca il Fondo nazionale per le non autosufficienze.
Istituzione e Evoluzione del Fondo Nazionale per le Non Autosufficienze
Il Fondo nazionale per le non autosufficienze è stato istituito nel 2006 con la Legge 27 dicembre 2006, n. 296 (art. 1, comma 1264), con l'obiettivo primario di garantire l'attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni assistenziali (LEPS) da assicurare su tutto il territorio nazionale per le persone non autosufficienti. Queste risorse sono concepite come aggiuntive rispetto a quelle già destinate dalle Regioni e dalle autonomie locali a favore delle persone in condizione di non autosufficienza.
La natura strutturale del Fondo è stata sancita nel 2015 con la legge n. 208, e nel corso degli anni le sue dotazioni finanziarie hanno subito significativi incrementi. Si è partiti da 100 milioni di euro per l'anno 2007, per poi passare a 300 milioni nel 2008, 400 milioni per il 2009 e 2010. Nel 2011, la cifra si è attestata a 100 milioni, con un focus specifico sugli interventi a favore della Sclerosi Laterale Amiotrofica (SLA). Successivamente, si sono registrati stanziamenti di 275 milioni per il 2013, 350 milioni per il 2014 e 400 milioni per il 2015.
A partire dal 2016, la dotazione è stata incrementata di 150 milioni di euro annui, portando la disponibilità complessiva del Fondo a 400 milioni. Tale crescita è proseguita: dai 400 milioni del 2016 si è passati ai 450 milioni per il biennio 2017-2018. Per il triennio 2019-2021, il Piano per la non autosufficienza, adottato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21.11.2019, ha previsto risorse pari a 573,2 milioni di euro nel 2019, 571 milioni di euro nel 2020 e 568,9 milioni di euro nel 2021. Questi stanziamenti includono risorse dedicate alla progettazione relativa ai percorsi di Vita Indipendente.
Misure Straordinarie e Incrementi Recenti
Un impulso significativo è stato dato dalla Legge 27 dicembre 2019, n. 160, che all'articolo 1, comma 331, ha incrementato lo stanziamento del Fondo di 50 milioni di euro per l'anno 2020, portando all'emanazione del decreto direttoriale n. 37/2020 per il riparto alle singole regioni.
Successivamente, il decreto legge 34/2020 ("Decreto Rilancio"), convertito in legge il 17 luglio 2020, n. 77, ha introdotto misure a sostegno della ripresa del Paese a seguito della pandemia da COVID-19. In particolare, l'articolo 104, comma 1, ha incrementato di ulteriori 90 milioni di euro per l'anno 2020 lo stanziamento del Fondo (portando la somma a 661 milioni di euro, 571 milioni già previsti più 90 milioni). Di questi 90 milioni, 20 milioni sono stati specificamente destinati alla realizzazione di progetti per la vita indipendente per persone con disabilità tra i 18 e i 64 anni. Gli aumenti stanziati in questo periodo sono stati finalizzati al potenziamento dell'assistenza, dei servizi e al sostegno di coloro che si prendono cura delle persone non autosufficienti, in risposta all'emergenza epidemiologica.
La dotazione prevista dal Piano nazionale per la non autosufficienza per il triennio 2019-2021 è stata ulteriormente incrementata dalla Legge 30.12.2020 n. 178 ("Legge di Bilancio 2021"), che ha previsto un aumento di 100 milioni di euro, portando le risorse a 668.900.000 euro per il 2021, 667.000.000 euro per il 2022 e 665.300.000 euro per il 2023.
La Vita Indipendente e i Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali (LEPS)
Un ambito di intervento particolarmente rilevante, cui il Fondo ha dedicato attenzione crescente, è quello della "Vita Indipendente". Già nel 2013 sono state pubblicate le prime Linee Guida per la presentazione di progetti sperimentali in materia di vita indipendente e inclusione nella società delle persone con disabilità. L'obiettivo era orientare il lavoro delle istituzioni, in collaborazione con le associazioni rappresentative delle persone con disabilità, verso modelli di intervento condivisi.
La Legge di Bilancio 2022 (Legge 30 dicembre 2021, n. 234, art. 1, comma 168) ha ulteriormente implementato il Fondo per le non autosufficienze, stanziando 100 milioni di euro per il 2022, 200 milioni per il 2023, 250 milioni per il 2024 e 300 milioni a decorrere dall'anno 2025. Questi stanziamenti si inseriscono nel quadro della graduale introduzione dei cosiddetti LEPS (Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali) per le persone anziane non autosufficienti.
Con la Legge di Bilancio 2022 è stata prevista la definizione del contenuto dei LEPS per le persone anziane non autosufficienti, qualificando gli Ambiti Territoriali Sociali (ATS) quali sedi dedicate alla programmazione, coordinamento, realizzazione e gestione degli interventi utili al raggiungimento di tali livelli. I LEPS sono costituiti da interventi, servizi, attività e prestazioni integrate finalizzati a garantire, con carattere di universalità su tutto il territorio nazionale, qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione, prevenzione, eliminazione o riduzione delle condizioni di svantaggio e di vulnerabilità (Legge di Bilancio 2022, art. 1, commi 159 e seguenti).
Mediante apposita intesa in sede di Conferenza Unificata, su iniziativa del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministro della Salute e il Ministro dell'Economia e delle Finanze, saranno definite le linee guida per l'attuazione degli interventi previsti e per l'adozione di atti di programmazione integrata, garantendo l'omogeneità del modello organizzativo degli ATS e la ripartizione delle risorse assegnate dallo Stato per il finanziamento dei LEPS.
I servizi socio-assistenziali volti a promuovere la continuità e la qualità di vita a domicilio e nel contesto sociale di appartenenza delle persone anziane non autosufficienti sono erogati dagli ATS nelle seguenti aree:
- Assistenza domiciliare sociale e assistenza sociale integrata con i servizi sanitari.
- Servizi sociali di sollievo per le persone anziane non autosufficienti e le loro famiglie.
- Servizi sociali di supporto per le persone anziane non autosufficienti e le loro famiglie.
Inoltre, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in collaborazione con l'Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL), previa intesa in sede di Conferenza Unificata, definirà strumenti e modelli di supporto, utilizzabili su tutto il territorio nazionale, diretti a realizzare interventi, attività e programmi di formazione professionale nonché progetti formativi a favore dei familiari delle persone anziane non autosufficienti.
Priorità negli Interventi e Accertamento del Bisogno
In sede di prima applicazione, i LEPS individuati come prioritari nell'ambito del Piano Nazionale degli Interventi e dei Servizi Sociali 2021-2023, approvato dalla Rete della Protezione e dell'Inclusione Sociale, includono:a) Pronto intervento sociale;b) Supervisione del personale dei servizi sociali;c) Servizi sociali per le dimissioni protette;d) Prevenzione dell'allontanamento familiare;e) Servizi per la residenza fittizia;f) Progetti per il "dopo di noi" e per la vita indipendente.
Per individuare il livello di bisogno assistenziale gravissimo, l'accertamento viene effettuato secondo le modalità previste dall'articolo 29-ter del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla legge 11 settembre 2020, n. 120. Tale accertamento si basa sulle informazioni sanitarie disponibili negli archivi dell'Istituto e sulla documentazione allegata dal richiedente. La valutazione tiene conto delle indicazioni fornite da commissioni tecnico-scientifiche.
Il requisito sanitario per la valutazione della disabilità gravissima è basato sui parametri di cui all'articolo 3 del decreto ministeriale 26 settembre 2016. Si considera "gravissima" la condizione in cui è necessaria un'assistenza continua 24 ore su 24, talvolta prestata anche da più persone contemporaneamente, la cui interruzione, anche per brevi periodi, può portare a complicanze gravi o esiti letali.
Il requisito sociale si riferisce alla situazione della persona con disabilità in ambito familiare e assistenziale, valutata sulla base di un punteggio derivante dalle risposte fornite dal richiedente nella domanda. La domanda può essere presentata telematicamente da persone con età pari o superiore a 80 anni, o dal primo giorno del mese in cui si perfeziona il requisito anagrafico, attraverso il portale dedicato sul sito istituzionale dell'Istituto, tramite identità digitale, o tramite gli istituti di patronato.
Sfide e Prospettive: Il Dibattito Politico e Sociale
Il tema della non autosufficienza è stato al centro di un acceso dibattito politico e sociale, con l'obiettivo di superare una visione frammentata e residuale. Il "Patto per un Nuovo Welfare sulla Non Autosufficienza", una coalizione di 61 organizzazioni sociali e sanitarie, ha posto l'accento sulla necessità di rimettere al centro le persone e restituire voce ai territori.
Il professor Ludovico Carrino ha offerto una lettura economica innovativa, introducendo il concetto di "care dividend": un dividendo sociale generato da un sistema pubblico di Long Term Care (LTC) che produce benefici economici e sociali misurabili. Ha denunciato la "tassa invisibile" del caregiving familiare, un onere economico e psicologico che grava in larga parte sulle donne e che vale almeno il 2,5% del PIL.
Il Ministro della Salute, Orazio Schillaci, ha riconosciuto la centralità della questione, definendola una priorità del Ministero e annunciando il potenziamento dell'Assistenza Domiciliare Integrata (ADI). Tuttavia, il Patto ha espresso un'accoglienza prudente, sottolineando che l'ADI, pur essendo un passo avanti, non può sostituire una riforma strutturale della non autosufficienza. La legge delega 33/2023, pur avendo l'obiettivo di creare un sistema unitario di governance e una domiciliarità specifica, ha visto un rallentamento nell'approvazione dei decreti attuativi.
Il confronto internazionale, presentato da Ana Lena Nozal dell'OCSE, ha evidenziato come l'Italia sia in ritardo rispetto ai principali Paesi europei nella copertura dei servizi di Long Term Care, con una quota significativamente più bassa di over 65 assistiti e un'elevata percentuale di cure informali o inadeguate. Franco Pesaresi ha sottolineato come molti Paesi OCSE dispongano già di una governance unificata per la LTC, citando esempi virtuosi come la Slovenia e la Polonia.
Eleonora Vanni ha richiamato l'attenzione sulla necessità di un cambio di paradigma culturale, riconoscendo valore, formazione e dignità ai "professionisti della quotidianità" che costituiscono la rete del "caregiving diffuso". Francesco Saverio Mennini del Ministero della Salute ha invece offerto una prospettiva di sistema, evidenziando come l'invecchiamento della popolazione rappresenti un'opportunità per il welfare e l'economia, annunciando un modello di prevenzione e vaccinazione per la popolazione over 70.
La Riforma del 2023 e le Sue Attuazioni
La Legge 33/2023 ha introdotto una riforma con tre grandi obiettivi: semplificazione del sistema pubblico, innovazione dei modelli d'intervento e ampliamento dell'offerta di servizi. Nonostante il diffuso sostegno iniziale, la spinta al cambiamento ha subito un rallentamento a causa della lentezza nell'approvazione dei decreti attuativi.
Il Patto per un Nuovo Welfare sulla Non Autosufficienza ha evidenziato la necessità di un impegno comune di tutti i soggetti istituzionali, politici e sociali per rilanciare la riforma. Le questioni cruciali da affrontare includono: l'assenza di un servizio di assistenza domiciliare efficiente e di interventi organici a sostegno dei caregiver familiari; la diffusa problematica della qualità dell'assistenza nelle strutture residenziali; e la complessità dei passaggi burocratici per accedere alle misure disponibili.
Il Patto si impegna a richiedere incontri alle istituzioni e alla politica per unire le forze e dare concretezza alla riforma, sottolineando la necessità di un percorso pluriennale di messa in atto accompagnato da un crescente incremento dei finanziamenti. La non autosufficienza, che coinvolge 10 milioni di persone in Italia, richiede un'accelerazione delle risposte pubbliche per rispondere alla vertiginosa espansione della popolazione anziana e alle sue complesse esigenze. La sfida è trasformare il caregiving diffuso da supplenza privata a pilastro riconosciuto del welfare pubblico, garantendo equità di accesso, qualità e sostenibilità finanziaria.
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