Valutare la Performance dei Servizi Sociali Comunali: Indicatori, Sfide e Prospettive
La valutazione della performance dei servizi sociali erogati da un comune rappresenta una sfida complessa ma fondamentale per garantire l'efficacia, l'efficienza e l'equità dell'intervento pubblico. In un contesto di risorse limitate e bisogni crescenti, comprendere e misurare la quantità e la qualità dei servizi offerti diventa essenziale per l'accountability verso i cittadini e per l'ottimizzazione delle politiche sociali.
Il Contesto della Rilevazione SOSE e il Federalismo Fiscale
La rilevazione SOSE (Statistiche sull'Organizzazione e sui Servizi degli Enti Locali) nasce nell'ambito della delega sul federalismo fiscale, con l'obiettivo di costruire un sistema di finanziamento degli enti locali più responsabilizzante. Il superamento del finanziamento basato sulla spesa storica per approdare a un sistema basato sul fabbisogno standard è una delle direttrici principali. Il fabbisogno standard rappresenta il livello di spesa efficiente per finanziare un livello standard di servizi. Questa logica mira anche a promuovere l'accountability, ovvero a rendere conto ai cittadini delle politiche realizzate.
Oltre a proporsi come nuovo metodo per l'allocazione delle risorse tra i comuni, SOSE tenta di costruire uno strumento per "valutare la quantità dei servizi erogati da ciascun ente e confrontarne le prestazioni, dando anche la possibilità di accedere a un rating comparativo che valuta l'adeguatezza dei servizi erogati dall'amministrazione rispetto al fabbisogno standard dell'Ente stesso".
Indicatori di Performance per i Servizi Sociali
Attraverso il portale opencivitas e iniziative dedicate, vengono presentati una serie di indicatori che fotografano il livello quantitativo dei servizi per le funzioni fondamentali di ogni municipio, inclusa quella sociale. Per alcuni di questi indicatori sono state costruite infografiche, con un focus particolare sui comuni lombardi, in onore della sede che ha ospitato alcune iniziative.
La Complessità della Misurazione Quantitativa
Tuttavia, la quantificazione dei servizi sociali presenta intrinseche difficoltà. Sorgono interrogativi fondamentali: è opportuno sommare (quindi trattare come omogenei) utenti dei servizi che hanno avuto contatti agli sportelli con quelli che hanno usufruito di assistenza diurna, residenziale o domiciliare? Possono essere considerate sullo stesso livello una giornata di assistenza a un minore allontanato rispetto a quella a un anziano o a un disabile?
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Inoltre, non tutti gli interventi sostenuti dai comuni possono essere facilmente misurati in volume di ore. Si pensi agli interventi di sostegno economico nei confronti della povertà, alle forme di assistenza tramite voucher per l'acquisto di servizi, ai contributi a carico dei comuni alle rette dei servizi sociali e socio-sanitari. Di solito, proprio per tenere conto delle peculiarità degli interventi, le statistiche sui servizi sociali utilizzano indicatori sui servizi specifici.
L'Approccio SOSE: Spesa e Livello Quantitativo dei Servizi
Il SOSE propone anche una lettura incrociata tra spesa e livello quantitativo dei servizi. Nonostante una certa indeterminatezza, si è proceduto all'assegnazione, ad ogni municipio, di uno "star rating": un voto da zero a dieci, tanto più alto quanto il comune, rispetto agli standard dei comuni simili, mostra una spesa storica inferiore al fabbisogno o un livello di offerta di servizi superiore allo standard. Si tratta di un rapporto tra livello della spesa e livello dei servizi erogati che dovrebbe servire a effettuare una graduatoria degli enti, dai più efficienti ai meno efficienti.
Sfide Strutturali nella Valutazione dei Servizi Sociali
Nonostante gli sforzi, emergono criticità strutturali nel sistema di valutazione.
La Dimensione Comunale e la Frammentazione dei Risultati
Una delle principali criticità è l'impossibilità di circoscrivere il welfare locale alla dimensione comunale. È noto, infatti, che la dimensione ottimale per l'erogazione dei servizi sociali sia quella di ambito sovracomunale. Pertanto, sarebbe stato importante disegnare un sistema di finanziamento e valutazione delle performance che prendesse a riferimento quel livello di governo. Sebbene la rilevazione SOSE abbia tenuto conto delle realtà dove i servizi sono esercitati in convenzione e delle altre forme associative, i risultati sono diffusi in forma parcellizzata comune per comune, con evidenti distorsioni di alcuni risultati.
Il Ruolo delle Scelte Operative e delle Partecipazioni dei Cittadini
Inoltre, si fatica a pensare che il livello di servizio di un comune dipenda esclusivamente dalle proprie scelte operative. Non è chiarito il ruolo delle compartecipazioni alla spesa da parte dei cittadini. Oggi, due comuni che erogano lo stesso livello di servizio potrebbero presentare risultati differenti a causa di queste variabili non pienamente considerate.
L'Impatto della Crisi nel Welfare Locale
L'analisi della performance dei servizi sociali non può prescindere dall'impatto della crisi nel welfare locale dell'ultimo triennio. All'epoca del quasi totale azzeramento dei fondi nazionali e della morsa del patto di stabilità sui municipi, la funzione sociale è stata l'ambito più colpito dai tagli alla spesa comunale. Secondo le anteprime diffuse dal SOSE sui certificati 2013, rispetto al 2010 la spesa sociale è diminuita del 6,64%, perdendo di importanza rispetto alle altre funzioni comunali (dal 20,5% al 19,2%).
I referenti SOSE hanno precisato che prossimamente provvederanno alla pubblicazione della formula per la quantificazione dell'output, un passo necessario per una maggiore trasparenza e accuratezza.
Il Ciclo della Performance e la Misurazione nei Servizi Pubblici
La misurazione dei risultati nei servizi pubblici, e in particolare in quelli sociali, è un'attività complessa ma essenziale, inquadrata in un più ampio "Ciclo della Performance". Questo ciclo, definito dal D.Lgs. 150/2009 e successive modifiche, prevede diverse fasi: programmazione, misurazione e valutazione.
Strumenti e Metodologie di Misurazione
Le amministrazioni pubbliche adottano un Sistema di Misurazione e Valutazione della Performance (SMVP) che guida la progettazione e la revisione annuale. Questo sistema si avvale del supporto metodologico della Commissione Tecnica per la Performance (CTP).
Le linee guida forniscono indicazioni sulla progettazione e revisione annuale dello SMVP, con particolare attenzione alla declinazione della dimensione temporale (orizzonte strategico pluriennale collegato alla dimensione di outcome e orizzonte annuale collegato alle unità di analisi della performance organizzativa), alle fonti e tipologie di indicatori.
Unità di Analisi e Indicatori
Le unità di analisi per la misurazione della performance organizzativa possono essere diverse:
- Amministrazione/Unità Organizzativa: Misura la performance dell'intera amministrazione o di sue articolazioni (es. dipartimenti, direzioni generali).
- Processo: Sequenza organizzata di attività finalizzate alla creazione di un output richiesto da un utente. Permette di cogliere le performance trasversali alle unità organizzative.
- Progetto: Attività specifiche aggiuntive rispetto a quelle ricorrenti, finalizzate a un risultato definito (es. sviluppo di un nuovo servizio).
La scelta degli indicatori è cruciale e deve tener conto di diverse dimensioni:
- Efficienza: Rapporto tra risorse impiegate e output prodotto.
- Efficacia: Adeguatezza dell'output erogato rispetto alle aspettative e necessità degli utenti.
- Impatto: Effetto generato da una politica o servizio sui destinatari nel medio-lungo termine, in ottica di creazione di valore pubblico.
Per garantire la qualità degli indicatori, è fondamentale che siano:
- Precisi (o significativi): Capaci di misurare realmente il grado di raggiungimento di un obiettivo.
- Completi: Rappresentare le variabili principali che determinano i risultati.
- Misurabili: Quantificabili secondo una procedura oggettiva e basata su fonti affidabili.
Box 3 - I sistemi informativi di supporto nella gestione delle risorse umane, dei processi e dei sistemi di indicatori.
Per quanto riguarda la gestione delle risorse umane, i sistemi informativi a disposizione delle amministrazioni centrali dello Stato sono più di uno. Sempre con riguardo alla gestione delle risorse umane, si segnala il processo di innovazione in atto nel sistema NOIPA, che attualmente costituisce il centro di gestione del payroll di una parte rilevante delle PA italiane. Il Ministero dell’economia e delle finanze, oltre ad aver sviluppato un sistema di controllo di gestione capace di gestire l’allocazione delle risorse sui processi, mappati per l’intera struttura, ha avviato il sistema SISP. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti utilizza il sistema informativo per il controllo di gestione SIGEST. Nel sistema convivono due modalità di acquisizione dei dati che ne alimentano la base dati: l’inserimento manuale e l’importazione automatica tramite altri sistemi informativi alimentanti. La mappatura delle attività di ogni ufficio è effettuata sulla base del decreto ministeriale di individuazione dei compiti degli uffici dirigenziali di livello non generale e viene aggiornata in funzione di eventuali modifiche organizzative o funzionali nel frattempo intervenute. Ogni prodotto, corredato degli opportuni indicatori, viene correlato all’attività nonché alla missione di bilancio e programma di spesa collegati. Il SICOGE ha automatizzato la gestione della contabilità finanziaria delle amministrazioni statali, attraverso tutte le fasi di predisposizione e gestione del bilancio ed emissione degli atti di spesa (impegni, ordini di pagare, ordini di accreditamento, decreti di assegnazione fondi, ordinativi secondari di contabilità ordinaria) da sottoporre al riscontro e alla verifica di legittimità da parte delle ragionerie competenti (U.C.B. A questo scopo le amministrazioni possono utilizzare il piano dei conti economico di contabilità analitica di SICOGE-COINT come riferimento. Tale piano dei conti può essere progressivamente integrato con quello utilizzato nei sistemi di controllo di gestione.
Il Piano Nazionale degli Interventi e dei Servizi Sociali
Lo strumento di programmazione nazionale per i servizi sociali è il Piano Nazionale degli Interventi e dei Servizi Sociali. Questo piano definisce priorità, indirizzi e modalità di utilizzo delle risorse per garantire servizi sociali uniformi e di qualità su tutto il territorio italiano. Redatto ogni tre anni, richiama all'attuazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali (LEPS) e rappresenta una guida per regioni ed enti locali.
Il Piano Sociale Nazionale 2024-2026, ad esempio, si articola in tre capitoli: Quadro di riferimento, Piano Sociale Nazionale e Piano Nazionale per gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà.
Il Piano individua lo sviluppo degli interventi e dei servizi necessari per la progressiva definizione dei LEPS, con particolare attenzione al contrasto alla povertà e all'inclusione sociale.
L'Importanza della Misurazione dei Risultati per i Professionisti
L'acquisizione di competenze nella misurazione dei risultati nei servizi sociali apre numerose opportunità professionali. Professionisti con queste capacità sono ricercati per ruoli quali analisti, responsabili della valutazione, consulenti per l'impatto sociale e coordinatori di progetti innovativi.
Strumenti e Pratiche Generative
Per misurare efficacemente i risultati, è essenziale l'utilizzo di strumenti rigorosi e flessibili:
- Sistemi di gestione del caso: Raccolgono dati sull'assistenza prestata a ogni utente.
- Valutazioni di impatto sociale: Misurano gli effetti degli interventi sulle comunità.
- Indicatori di performance: Valutano efficienza ed efficacia dei programmi.
- Feedback dei clienti: Fondamentale per valutare la soddisfazione.
Accanto a questi, emergono pratiche generative, approcci innovativi che stimolano la co-creazione di soluzioni, coinvolgendo attivamente i destinatari dei servizi.
Conclusioni: Verso una Valutazione Integrata
La valutazione della performance dei servizi sociali comunali è un processo in continua evoluzione. La sfida consiste nel bilanciare la necessità di indicatori quantitativi con la complessità qualitativa degli interventi sociali, considerando la dimensione territoriale e l'impatto delle politiche macroeconomiche. L'integrazione di strumenti e pratiche innovative, unitamente a una chiara definizione dei ruoli e delle responsabilità, è fondamentale per garantire servizi sociali sempre più efficaci, efficienti ed equi, in grado di rispondere adeguatamente ai bisogni dei cittadini.
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