La Territorialità nel Servizio Sociale: Sfide, Reti e Nuove Prospettive
Oggi, quando si parla di contesti educativi, si è soliti individuare nella comunità di riferimento le risposte necessarie ai bisogni emergenti. Ogni realtà territoriale può infatti rispondere a esigenze concrete e lavorare in rete per favorire il benessere di bambini e bambine. Lavorare con i genitori vuol dire lavorare sul contesto all’interno del quale il bambino si muove e, conseguentemente, lavorare con il territorio vuol dire lavorare nel contesto ambientale e sociale in cui il nucleo familiare (attraverso il genitore) si muove. Questo approccio pone al centro la dimensione territoriale come fulcro operativo e strategico per il servizio sociale, riconoscendo che le dinamiche familiari e individuali sono intrinsecamente connesse al tessuto sociale e ambientale in cui si sviluppano.
La Rete Territoriale: Fondamento Operativo del Servizio Sociale
Uno degli aspetti cruciali del lavoro di enti come lo "Spazio Mamme" è la costruzione di una rete territoriale. Questa rete si rivela fondamentale quando si prendono in carico i nuclei familiari, poiché permette di attivare risorse e supporti diversificati. La mappatura delle realtà attive localmente, sia pubbliche che private, è un passaggio iniziale imprescindibile che necessita di un costante aggiornamento. L'obiettivo è quello di tradursi in una visione quanto più possibile articolata delle opzioni disponibili sul territorio di riferimento.
Quali sono le realtà territoriali che entrano a far parte di una comunità educante? Esempi concreti includono Consultori familiari, ASL (Azienda Sanitaria Locale), TSMREE (Tutela Salute Mentale e Riabilitazione Infanzia-Adolescenza), organizzazioni come Intersos e CAV Torre Spaccata (Differenza Donna), nonché servizi specifici come SA.I.DA. Lo Sportello di Ricerca Lavoro dello Spazio Mamme, in passato, ha anche avviato un percorso dedicato ai singoli utenti basato sulle competenze, lavorando sulla motivazione e sulla consapevolezza per affrontare il mondo del lavoro. Nel lavoro quotidiano, si cerca di facilitare il contatto dei beneficiari con altre realtà territoriali che possano essere di stimolo e sostegno, soprattutto per quelle famiglie che faticano a muoversi in autonomia. Questo approccio collaborativo e integrato mira a creare un ecosistema di supporto che vada oltre l'intervento diretto del singolo servizio.
La Complessità della Ripartizione degli Oneri e la Ricerca di Omogeneità
Il tema della ripartizione degli oneri tra i diversi soggetti pubblici coinvolti nell'offerta integrata dei servizi sociali e nelle prestazioni di assistenza per i soggetti che necessitano di un ricovero stabile presso strutture specializzate è una questione che continua a generare dibattito. La materia è complessa e dimostra la necessità di omogeneizzare territorialmente l'offerta di servizi e di determinare meccanismi di solidarietà territoriale. Infatti, i comuni spesso si trovano a dover gestire casi sociali in maniera improvvisa e non programmata, poiché la vita delle persone è complessa e soggetta a una mobilità territoriale sempre più frequente.
Si pensi a quanto accade, per esempio, nelle diverse vertenze che vedono coinvolti i minori. I Tribunali per i Minorenni vengono chiamati in causa in situazioni di grave emergenza sociale per disciplinare interventi di tutela nei confronti dei minori. Nei procedimenti davanti al Tribunale per i Minori, allorquando venga in rilievo la valutazione della "responsabilità genitoriale", viene, infatti, frequentemente disposto l'affidamento dei minori al servizio sociale (ex art. 403 c.c. o disposizioni analoghe).
Qui emerge un problema significativo: è sempre più invalsa la prassi da parte dei Tribunali di non individuare il Comune competente in maniera puntuale e nominativa. In una prospettiva de iure condendo, forse il criterio formale dell'ultima residenza prima del ricovero andrebbe rivisto. La recente Riforma Cartabia offre una suggestione positiva in tal senso, radicando la competenza del Giudice in base alla residenza abituale del minore. La "residenza abituale" corrisponde al luogo che denota una certa integrazione del minore in un ambiente sociale e familiare, e ai fini del relativo accertamento rilevano una serie di circostanze come la durata, la regolarità e le ragioni del soggiorno, la cittadinanza, la frequenza scolastica e le relazioni familiari e sociali. Questo approccio, basato sull'integrazione effettiva piuttosto che sulla mera formalità anagrafica, mira a garantire una maggiore coerenza e appropriatezza degli interventi.
Mobilità Territoriale e Sfide per i Comuni
Il tema della territorialità nel servizio sociale diventa sempre più attuale a causa del mutato panorama sociale. La composizione delle famiglie è cambiata, la mobilità territoriale è sempre più frequente e l'esigenza di una visione integrata dei servizi è in costante crescita. Non è raro che i Comuni si trovino a dover ricostruire fili di vicende intricate che scaturiscono da contesti territoriali di cui mancano totalmente le coordinate. Frequente è il caso di nuclei che dimorano abitualmente in un Comune, ma che non hanno ancora completato le pratiche per il trasferimento di residenza, continuando a risiedere formalmente in quello di origine. In queste situazioni, spesso per ragioni di prossimità territoriale, è il servizio sociale del Comune dove questi dimorano abitualmente ad intervenire.
Tuttavia, il mero rinvio formale al criterio di cui all'articolo 6 comma 4 della Legge 328/2000 rischia di non essere esaustivo. L'integrazione della retta per il ricovero è solo un tassello che contribuisce a creare un quadro composito di interventi integrati in materia di servizi sociali. In questo senso, si inserisce l'importante sentenza della Corte di Cassazione n. 5869/2022, che smentisce l'orientamento del Ministero dell'Interno basato sul principio che l'ente competente a sostenere gli oneri sia quello di residenza al momento dell'inizio della prestazione assistenziale.
La Suprema Corte ricostruisce la questione degli oneri del soggetto pubblico territorialmente competente partendo da una considerazione sistemica. L'inveramento del diritto all'assistenza sociale presuppone la realizzazione, secondo le modalità organizzative individuate dal legislatore, nei limiti di una ragionevole attuazione dell'art. 38 della Costituzione. La legge 328/2000 ha segnato il passaggio da una prospettiva meramente assistenzialistica a una logica promozionale, tesa non solo a intervenire sullo stato di bisogno, ma a creare i presupposti per prevenire ulteriori fattori di fragilità e favorire condizioni di vita dignitose attraverso progetti personalizzati.
La Corte di Cassazione sembra quindi affermare che l'ente è tenuto a sostenere gli oneri solo ove tutte queste valutazioni siano state poste in essere, con la presa in carico, la definizione di un progetto personalizzato e l'assunzione dell'onere economico. Nel caso specifico esaminato dalla sentenza, il Comune di residenza, pur essendo stato informato, aveva limitato il proprio intervento ai primi 30 giorni, ritenendo non necessario un collocamento stabile. La Corte d'Appello aveva considerato tale limitazione improduttiva di effetti, poiché l'obbligazione giuridica non scaturisce da un contratto, ma da un'obbligazione ex lege.
Rapporti tra Servizi Sociali e ULSS: Il Ruolo del Piano Sociale di Zona
Il tema dei rapporti tra servizi sociali e ULSS (Unità Locale Socio-Sanitaria) è un altro aspetto cruciale della territorialità nel servizio sociale. Il Piano Sociale di Zona definisce il novero degli interventi che coinvolgono i diversi attori sociali. Nei tavoli in cui si redigono questi piani, siedono spesso sindaci e rappresentanti delle ULSS, ma non è raro che si verifichino asimmetrie informative.
La questione dei rapporti tra Comune e strutture di assistenza vive sul filo sottile di un'ambiguità nella qualificazione del rapporto stesso: si tratta di appalto di servizi, con un rapporto negoziale, oppure di un'obbligazione ex lege? L'opinione prevalente è che si tratti di un "tertium genus", assimilabile alle obbligazioni quasi ex contractu del diritto romano. In questo senso, non è sufficiente che il Comune venga previamente informato; occorre che il Comune, quale soggetto obbligato dalla legge, assuma l'impegno di spesa, assumendo esplicitamente su di sé l'onere di corrispondere la retta per il soggetto assistito.
Il Giudice di Legittimità concentra l'attenzione sulle regole giuscontabili, affermando che l'obbligo del comune di residenza di disporre il ricovero presso strutture private è subordinato all'attestazione della relativa copertura finanziaria, poiché è vietata qualsiasi spesa in assenza di impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio di previsione. Questo principio, seppur a tutela di un diritto costituzionalmente protetto, non può prescindere dalle corrette procedure contabili. È fondamentale che i Comuni non si trovino a dover rispondere di un numero indefinito di obbligazioni di cui non hanno la minima contezza, anche a distanza di tempo.
Il Piano di Zona
La Riforma Legislativa e il Ruolo Accresciuto dei Comuni
Gli ultimi anni hanno segnato profondi mutamenti nel settore dei servizi socio-assistenziali. Le "leggi Bassanini" e, in modo più significativo, la legge 8 novembre 2000, n. 328 ("Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali") hanno introdotto una vera e propria rivoluzione copernicana nel sistema di protezione sociale italiano. La legge 328/2000 ha ridefinito le modalità e le azioni degli interventi sociali, attribuendo un ruolo da protagonista ai Comuni, enti territoriali cui spetta la titolarità delle funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale.
Il Comune, quale entità giuridica e organizzativa autonoma, si trova ad assumere progressivamente maggiori responsabilità nella gestione ed erogazione dei servizi alla persona, sia direttamente sia attraverso enti strumentali e organizzazioni non profit. Questo contributo si concentra sui rapporti tra Comune e organizzazioni di terzo settore, da un lato, e tra l'istituzione comunale e gli enti strumentali, dall'altro.
Il Ruolo del Terzo Settore e la Costruzione di Reti Collaborative
Il raccordo, funzionale e sostanziale, tra organizzazioni non profit ed enti locali è auspicabile, soprattutto in virtù delle numerose iniziative che, in questi ultimi anni, sono andate progressivamente strutturandosi nel tessuto sociale, in specie a livello comunale. Numerose e preziose sono, infatti, le forme organizzate di iniziativa privata che rispondono ai bisogni della collettività cittadina/comunale. Queste iniziative non profit sono caratterizzate da una crescente dimensione produttiva di servizi sociali erogati alla comunità o di beni e servizi come strumento per l'inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati.
L'analisi di specifici contesti comunali ha evidenziato quadri sostanzialmente positivi, con un clima di collaborazione e disponibilità dovuto alla conoscenza reciproca e alla condivisione di intenti tra i diversi attori della rete. Il ruolo degli assistenti sociali è riconosciuto come fondamentale di monitoraggio costante dei servizi erogati, fungendo da trait d'union tra organizzazioni, comune e utenza. Positivo è altresì il giudizio espresso circa il ruolo del comune, sia come riferimento puntuale per le organizzazioni, sia come presenza attiva e attenta ai bisogni espressi sul territorio.
Tuttavia, non mancano aspetti di criticità, che si evidenziano soprattutto nel rapporto organizzazioni-comune. La figura dell'assistente sociale, pur centrale, soffre a volte del turn over, che non consente una risposta continuativa ai singoli casi. Alcune organizzazioni esprimono la necessità di un maggiore confronto con l'Amministrazione in fase di predisposizione di bilancio. Un elemento estremamente positivo rimane il lavoro di rete, che consente di creare un network solido, consolidando la diffusione e l'accessibilità ai servizi e alle informazioni.
I punti di debolezza della rete delle organizzazioni non profit risiedono talvolta nella sua non formalizzazione, che può tradursi in frammentazione interna e scarso coordinamento. La fotografia del network appare, quindi, complessa, sia in termini di servizi erogati, sia di rapporti tra i diversi attori.
Strumenti di Gestione dei Servizi Pubblici Locali
Per potenziare il proprio intervento sul territorio, i comuni hanno potuto utilizzare forme organizzative strumentali, quali l'istituzione, l'azienda speciale e, più recentemente, la società di capitali mista. L'azienda speciale, definita come "ente strumentale dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto approvato dal consiglio comunale o provinciale", è una figura organizzativa che, pur essendo stata storicamente impiegata per la gestione di servizi a rete, rimane un'opzione esercitabile dall'ente locale per la gestione di "servizi privi di rilevanza industriale".
Il comune, per realizzare parte delle proprie finalità istituzionali nel campo dei servizi socio-assistenziali e alla persona, può ricorrere al modello dell'azienda speciale. In alcuni comuni, esistono aziende speciali multiservizi che gestiscono, ad esempio, il servizio farmaceutico. Tuttavia, la sola gestione di attività come le farmacie comunali, attesi i mutamenti di contesto di mercato e normativo, può risultare un'attività limitata rispetto alla configurazione giuridico-organizzativa. Mantenere un assetto simile potrebbe comportare un elevato grado di rischio.
Alternative come la vendita sul mercato delle farmacie comunali potrebbero generare risorse da investire in progetti sociali e assistenziali. In alternativa, si potrebbe ipotizzare di far confluire il ramo d'azienda farmaceutico nel contesto istituzionale/organizzativo più ampio di un'unica azienda a diretto controllo e proprietà del comune, attraverso cui potrebbero essere gestiti altri servizi di rilevanza sociale. La costituzione di un'azienda pubblica territoriale unica potrebbe essere percorribile qualora si individuassero bisogni sociali che necessitino di risposte innovative e sperimentali. In questo scenario, è lecito domandarsi quale spazio possa permanere per un raccordo funzionale tra lo strumento gestionale in discussione e lo sviluppo di nuove soluzioni mirate a una moderna ed efficiente attuazione degli interventi socio-assistenziali, pur nella consapevolezza della dimensione imprenditoriale che tali servizi rivestono.
Differenze Territoriali e l'Obiettivo di Riduzione dei Divari
Dal punto di vista della programmazione pubblica, una volta definito cosa rientra nel bene comune e per quale territorio, nonché chi abbia il diritto a goderne e con quali regole, il fine ultimo sarà quello di mettere in campo azioni per ridurre le eventuali differenze presenti e osservate (divari) nella distribuzione territoriale, nella distribuzione tra i singoli cittadini e/o loro gruppi, rispetto agli obiettivi che ci si pone relativamente a risultati auspicati e/o a punti di riferimento (benchmarks).
Il tema delle differenze è strettamente legato alla definizione delle partizioni amministrative e ai conseguenti diritti e servizi. Appare paradossale che i confini delle partizioni amministrative, anche fino al livello di Circoscrizione, determinino la tipologia e la qualità dei servizi offerti ai cittadini. Questi temi possono essere studiati sia attraverso l'analisi dei servizi offerti nei differenti territori, sia attraverso le strategie di mobilità adottate dai cittadini per poter usufruire delle migliori opportunità.
L'Evoluzione della Professione dell'Assistente Sociale e la Formazione Continua
Negli ultimi anni, il percorso formativo per gli assistenti sociali ha visto un'evoluzione significativa, volta alla riscoperta e ridefinizione del sé professionale, con approfondimenti sulle caratteristiche, costruzione e trasformazione dell'identità professionale. La funzione dell'assistente sociale a favore delle famiglie e dei bambini è stata esplorata partendo dalla comprensione dell'evoluzione della concezione del bambino, analizzando la normativa italiana e internazionale a sostegno dell'infanzia, per poi passare alla politica familiare, all'affidamento condiviso, alla responsabilità genitoriale e alla Riforma Cartabia.
Un modulo è stato dedicato ai concetti fondamentali dell'approccio sistemico-relazionale, per una visione della famiglia come sistema. Particolare attenzione è stata posta alla creazione di un rapporto di ascolto, dialogo e alleanza educativa con i genitori, intesi come interlocutori attivi e competenti. La metodologia formativa ha combinato lezioni teoriche e lavori di gruppo, favorendo la riflessione personale e il confronto professionale.
Rispetto ai contenuti, è emersa l'esigenza di rafforzare il tema pratico della capacitazione dei servizi, sia in merito al coordinamento delle reti territoriali con altri servizi (in particolare quelli educativi), sia con le famiglie e con i decisori politici e tecnici. Il lavoro in gruppi e lo scambio di informazioni tra ambiti diversi sono stati molto apprezzati.
Il lavoro di tesi, in questo contesto, si compone di una parte bibliografica e di una sperimentale, partendo da un excursus storico sulla professione, la sua definizione e i suoi obiettivi, facendo riferimento alle funzioni del professionista e al Codice Deontologico. Successivamente, si focalizza sull'assistente sociale comunale, analizzando le tappe normative (tra cui la legge quadro n. 328 del 2000) e gli assetti organizzativi dei servizi sociali comunali e la rete di relazioni. La parte sperimentale indaga la percezione che il territorio ha dell'assistente sociale e del suo operato, al fine di analizzare l'immagine pubblica del professionista.
Servizi Residenziali e Livelli Essenziali delle Prestazioni
Al 1° gennaio 2022, i presidi residenziali attivi nel nostro Paese ammontavano a 12.576. La costruzione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni in ambito sociale (LEPS), diventata un obiettivo strategico con l'art. 22 della legge 328/2000, prende avvio con il riconoscimento organico della presa in carico dei servizi sociali professionali, proseguendo con la legge 33/2017 sull'inclusione attiva, fino alla legge 178 del 2000 che definisce l'assistente sociale come livello essenziale in tutti gli ATS del Paese. Questo percorso legislativo mira a garantire un'offerta di servizi più omogenea e accessibile su tutto il territorio nazionale, riducendo le disparità territoriali che ancora persistono. La territorialità nel servizio sociale, dunque, non è solo un dato geografico, ma una dimensione che interseca e modella l'accesso ai diritti e alle opportunità di benessere per ogni cittadino.
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