La Responsabilità del Servizio Sociale negli Enti Locali: Competenze e Sfide Operative
Il settore dei servizi socio-assistenziali ha attraversato, negli ultimi anni, profonde trasformazioni, che hanno interessato non solo i soggetti deputati alla produzione e gestione dei servizi sul territorio, ma anche le modalità di erogazione degli stessi ai cittadini. Queste modifiche legislative, tra cui spiccano le "leggi Bassanini" e la legge quadro n. 328/2000, hanno introdotto una "rivoluzione copernicana" nel sistema di protezione sociale italiano, riconoscendo ai Comuni un ruolo centrale nella titolarità delle funzioni amministrative relative agli interventi sociali locali. In questo contesto, il Comune, quale entità giuridica e organizzativa autonoma, si trova ad assumere crescenti responsabilità nella gestione e erogazione dei servizi alla persona, sia direttamente sia attraverso enti strumentali e organizzazioni non profit.
L'Assistente Sociale e l'Esternalizzazione dei Servizi
Una questione centrale che emerge in questo scenario riformatore riguarda la collocazione giuridica e operativa dell'assistente sociale che opera all'interno di un Comune, ma che è dipendente di una Cooperativa Sociale. Nello specifico, ci si interroga sulla competenza di questa figura professionale nel compiere atti formali, come la segnalazione al giudice, soprattutto quando non si è dipendenti di ruolo dell'ente locale. La normativa sui concorsi e l'ordinamento del Pubblico Impiego pongono interrogativi riguardo alla legittimità di una dipendente di cooperativa che agisce in sostituzione di un assistente sociale di ruolo, sollevando dubbi sulla validità di contratti non previsti dall'ordinamento.
Il dibattito si concentra sulla distinzione tra un'assistente sociale di cooperativa che opera in un servizio esternalizzato, situazione ritenuta legale, e una che agisce "al posto di" un assistente sociale dipendente, configurazione che solleva problematiche legate al rispetto delle normative sul pubblico impiego.
La Figura del Responsabile del Servizio Sociale
La figura del responsabile dei servizi viene introdotta dalla Legge n. 104/1990 con l'art. 51, e successivamente ripresa dal Testo Unico degli Enti Locali (TUEL) n. 267/2000 all'art. 109. Nei Comuni privi di personale dirigenziale, le funzioni di responsabilità sono spesso affidate a dipendenti di categoria superiore, come la categoria D. L'Accordo del testo unico delle disposizioni contrattuali economiche e normative delle categorie del comparto unico della Valle d'Aosta, sottoscritto nel 2010, prevede che negli enti privi di posizioni dirigenziali, oltre al Segretario comunale, si applichino specifici principi per l'attribuzione di incarichi di responsabilità.
La durata degli incarichi dei responsabili del servizio è stabilita nell'atto di nomina e non può essere inferiore a un anno né superiore alla durata dell'organo che li ha nominati, salvo casi di sostituzione. Questi incarichi sono rinnovabili e continuano ad essere esercitati dai titolari fino al successivo conferimento.
Competenze e Obblighi: Pubblico Ufficiale vs. Incaricato di Pubblico Servizio
La questione della competenza a segnalare al giudice da parte di un assistente sociale di cooperativa si lega alla definizione di "pubblico ufficiale" e "incaricato di pubblico servizio". Ai fini della legge penale, sono incaricati di un pubblico servizio coloro che, a qualunque titolo, prestano un pubblico servizio. Questo include, in linea di principio, anche un assistente sociale che lavora in un servizio esternalizzato. Tuttavia, chi non ha lo status di dipendente pubblico non ha gli oneri del pubblico ufficiale.
La distinzione è cruciale: un pubblico dipendente è tenuto alla segnalazione al giudice come atto dovuto, pena l'omissione d'atti d'ufficio. Per un dipendente di cooperativa, la situazione è più complessa, poiché non riveste la qualifica di pubblico ufficiale. Questo pone un "problemone" per il Comune che applica contratti non previsti dall'Ordinamento.
Un dipendente di Ente Locale, incardinato in organico, è considerato incaricato di pubblico servizio. Il pubblico ufficiale è il dirigente, poiché è lui che manifesta la volontà della Pubblica Amministrazione verso l'esterno. Ai fini della legge penale, pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio hanno gli stessi obblighi (segnalazione e denuncia), differendo solo nelle sanzioni per l'eventuale omissione.
Il Ruolo delle Organizzazioni Non Profit e il Lavoro di Rete
Il raccordo tra enti locali e organizzazioni non profit è fondamentale, data la crescente presenza di queste ultime nel tessuto sociale, impegnate nella produzione di servizi sociali e nell'inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati. Numerose sono le realtà che operano nell'ambito sociale e collaborano con i Comuni, spesso attraverso convenzioni e finanziamenti.
Un quadro sostanzialmente positivo emerge dall'analisi dei rapporti tra Comune e organizzazioni non profit, caratterizzato da collaborazione, disponibilità e condivisione di intenti. Gli assistenti sociali svolgono un ruolo cruciale di monitoraggio dei servizi, fungendo da trait d'union tra organizzazioni, Comune e utenza.
Tuttavia, emergono anche criticità, come il "turn over" degli assistenti sociali, che non consente una risposta continua ai singoli casi. Alcune organizzazioni lamentano la necessità di un maggiore confronto con l'Amministrazione in fase di predisposizione di bilancio per condividere la definizione dei bisogni del territorio.
Il lavoro di rete è considerato un elemento estremamente positivo, in grado di consolidare la diffusione e l'accessibilità ai servizi. Tuttavia, la rete delle organizzazioni non profit soffre talvolta di frammentazione interna e scarso coordinamento, dovuti alla sua non formalizzazione.
Che cos'è il Terzo settore?
Modelli Organizzativi e Benessere Organizzativo
La ricerca ha evidenziato l'estrema varietà dei modelli organizzativi adottati dagli enti locali per svolgere le funzioni sociali, con conseguenze sull'operato dell'assistente sociale e sui diritti dei cittadini. La domanda cruciale è se esistano condizioni organizzative minime per garantire un servizio sociale "sufficientemente buono".
La missione del servizio sociale nell'ente locale è indagata sia nella situazione attuale che in quella auspicabile. Le risposte attuali rimandano principalmente a un lavoro individuale "sul caso", mentre la situazione auspicabile vede un forte interesse a "uscire dall'ufficio" e ad agire sul territorio, con uno sguardo orientato allo sviluppo di politiche sociali locali.
Il rapporto tra assistente sociale e politico dipende dalla dimensione dell'ente: nei Comuni più grandi, la distanza tra amministratori, cittadini e assistenti sociali aumenta, rendendo il rapporto meno diretto. Per un buon benessere organizzativo, è necessario un equilibrio tra potere decisionale, rapporti con il livello amministrativo e personale impiegatizio.
L'ufficio, la sala d'attesa e l'edificio in generale sono spazi che comunicano contenuti e significati, influenzando le dinamiche relazionali. Questo è definito il "potenziale generativo dello spazio", che, come altri elementi simbolici, concorre a creare l'intelaiatura di significati che orienta le interazioni organizzative.
Carico di Lavoro e Strumenti di Valutazione
Un tema particolarmente sentito è quello del carico di lavoro, ritenuto "alto" dal 75% degli assistenti sociali, che non riescono a gestirlo adeguatamente (63%). Per affermare che il carico di lavoro è eccessivo, occorrono dati certi. Tuttavia, emerge una diffidenza rispetto all'idea di "misurare" il lavoro sociale, quasi che questa operazione "tolga umanità" alla professione.
Definire criteri espliciti per valutare le situazioni serve a individuare orientamenti trasparenti per governare la complessità. Lo strumento con potenziale per misurare la "gravosità" delle situazioni in carica è la cartella sociale informatizzata. Tuttavia, un assistente sociale su tre non ce l'ha, e tra coloro che la possiedono, il giudizio di inefficacia è alto (39%).
La Comunicazione e l'Antilingua
La collocazione all'interno dell'ente locale può indurre l'assistente sociale ad adeguarsi alle consuetudini linguistiche burocratiche, arrivando a utilizzare l'"antilingua" descritta da Calvino: un linguaggio inesistente che traduce parole di uso comune in vocaboli altisonanti e obsoleti, dal significato vago e lontano.
Gestione dei Servizi Pubblici Locali: Azienda Speciale e Altre Forme
Per potenziare l'intervento sul territorio, i comuni possono utilizzare forme organizzative strumentali, come l'azienda speciale, figura confermata nella sua valenza operativa dalla legge n. 448/2001. L'azienda speciale è un "ente strumentale dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto".
In passato, il modello dell'azienda speciale è stato spesso impiegato per la gestione di servizi a rete. Oggi, rimane un'opzione esercitabile per la gestione di "servizi privi di rilevanza industriale". Un comune può ricorrere all'azienda speciale per realizzare finalità istituzionali nel campo dei servizi socio-assistenziali.
L'ipotesi di costituire un'azienda pubblica territoriale unica potrebbe essere percorribile qualora si individuassero bisogni sociali che necessitino di risposte innovative e sperimentali. In questo scenario, è lecito domandarsi quale spazio possa permanere per un raccordo funzionale tra lo strumento gestionale e lo sviluppo di nuove soluzioni mirate a un'efficiente attuazione degli interventi socio-assistenziali, pur considerando la dimensione imprenditoriale che tali servizi rivestono.
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