La Prescrizione dei Crediti INAIL: Guida Operativa per l'Attività Ispettiva e il Calcolo dei Premi Assicurativi

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L'attività ispettiva dell'INAIL riveste un ruolo cruciale nel garantire il corretto adempimento degli obblighi assicurativi da parte dei datori di lavoro. Un aspetto fondamentale di tale attività riguarda la gestione dei crediti dell'Istituto per premi e accessori, la cui riscossione è soggetta a termini di prescrizione. La presente circolare si propone di fornire indicazioni operative chiare e aggiornate, in linea con gli orientamenti giurisprudenziali consolidati e le più recenti novità normative, per orientare l'azione degli uffici centrali e territoriali.

Quadro Normativo di Riferimento

La disciplina relativa all'attività ispettiva e alla prescrizione dei crediti INAIL trova fondamento in un articolato quadro normativo che ha subito nel tempo diverse integrazioni e modifiche. Tra i riferimenti legislativi principali si annoverano:

  • Decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124: Questo testo normativo fondamentale, noto come "Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali", stabilisce i principi cardine del sistema assicurativo e, in particolare, gli articoli 12, 28, 44 e 112, comma 2, definiscono aspetti rilevanti per la riscossione dei premi.
  • Legge 8 agosto 1995, n. 335: Con la sua riforma del sistema pensionistico, questa legge ha inciso anche sulla materia assicurativa, introducendo, attraverso l'articolo 3, comma 9, lettera b), un termine di prescrizione specifico per i crediti INAIL.
  • Decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124: Questa normativa ha razionalizzato le funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e lavoro, con l'articolo 13 che disciplina l'accesso ispettivo, il potere di diffida e la verbalizzazione unica, strumenti essenziali per l'attività di vigilanza.
  • Legge 4 novembre 2010, n. 183: L'articolo 33 di questa legge ha ulteriormente rafforzato i poteri ispettivi e le procedure di verbalizzazione, in continuità con il D.Lgs. n. 124/2004.
  • Decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18: Le misure emergenziali legate alla pandemia da COVID-19 hanno imposto interventi normativi volti al potenziamento del Servizio sanitario nazionale e al sostegno economico, con possibili ripercussioni indirette anche sull'attività amministrativa.
  • Decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183: Ulteriori disposizioni urgenti, in materia di termini legislativi e altre questioni, hanno contribuito a definire il contesto normativo in cui opera l'Istituto.
  • Circolare Inail 8 gennaio 1999, n. 1: Questa circolare storica, pur con alcuni aspetti superati da successive evoluzioni giurisprudenziali e normative, fornisce ancora un quadro di riferimento per le modalità dell'attività ispettiva e per la gestione di questioni quali la prescrizione, le dichiarazioni, i libri matricola e paga, la decontribuzione e le sanzioni civili. In particolare, il paragrafo 11 relativo alla prescrizione è stato un punto di riferimento per lungo tempo.
  • Circolare Inail 16 giugno 2011, n. 36: Dedicata alle novità introdotte dalla Legge n. 183/2010, questa circolare ha approfondito gli aspetti legati all'accesso ispettivo, al potere di diffida e alla verbalizzazione unica, come previsto dall'articolo 33 della legge stessa.
  • Circolare Inail 10 ottobre 2024, n. 31: Questa circolare recente affronta il regime sanzionatorio per omissioni ed evasioni contributive, aggiornando le disposizioni relative alle sanzioni civili a seguito delle modifiche apportate dal D.L. n. 19/2024.

La corretta applicazione di queste disposizioni normative è essenziale per garantire l'efficacia dell'azione ispettiva e la tutela dei crediti dell'Istituto.

A. Disciplina della Prescrizione Applicabile ai Premi di Competenza dell'INAIL

La prescrizione rappresenta un istituto giuridico fondamentale che estingue un diritto per il suo mancato esercizio entro i termini stabiliti dalla legge. Come sancito dall'articolo 2934, comma 1, del Codice Civile, "Ogni diritto si estingue per prescrizione, quando il titolare non lo esercita per il tempo determinato dalla legge".

Nel contesto dei crediti INAIL verso datori di lavoro e altri soggetti assicuranti, la disciplina della prescrizione è specificamente delineata dall'articolo 112, comma 2, del D.P.R. n. 1124/1965 e dall'articolo 3, comma 9, lettera b), della Legge n. 335/1995. Queste disposizioni stabiliscono che l'azione volta alla riscossione dei premi assicurativi, e in generale di tutte le somme dovute all'Istituto assicuratore, si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui il pagamento avrebbe dovuto essere effettuato.

La Corte di Cassazione, con la sua sentenza a sezioni unite del 3 febbraio 1996, n. 916, ha chiarito un aspetto cruciale: si applica un unico termine di prescrizione, attualmente quello quinquennale stabilito dalla Legge n. 335/1995. Questo termine vale sia per l'azione di accertamento e liquidazione dei crediti INAIL, sia per l'azione di recupero dei crediti già accertati e liquidati. In pratica, questo significa che sia la determinazione del credito (premi e accessori richiesti con il certificato di assicurazione o variazione) sia il suo successivo recupero sono soggetti allo stesso termine prescrizionale.

L'articolo 2935 del Codice Civile stabilisce che la prescrizione inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere. La giurisprudenza della Cassazione ha interpretato questo principio come la possibilità legale di esercizio del diritto. Ciò implica che non hanno rilievo gli impedimenti di natura soggettiva, anche se determinati dal comportamento del debitore.

Illustrazione del concetto di prescrizione con una clessidra e simboli legali

L'impossibilità di far valere il diritto, che secondo l'articolo 2935 c.c. impedisce il decorso della prescrizione, è esclusivamente quella derivante da cause giuridiche che ostacolano l'esercizio del diritto stesso. Non rientrano in questa casistica gli impedimenti soggettivi o gli ostacoli di mero fatto. L'articolo 2941 del Codice Civile prevede infatti solo specifiche e tassative ipotesi di sospensione della prescrizione, tra cui, ad eccezione dell'ipotesi di dolo (art. 2941, n. 8 c.c.), non sono annoverate l'ignoranza del titolare circa il fatto generatore del suo diritto, il dubbio soggettivo sull'esistenza di tale diritto, né il ritardo causato dalla necessità di un suo accertamento.

Di conseguenza, eventuali difficoltà o ostacoli di natura materiale all'esercizio del diritto di credito da parte dell'INAIL, così come la particolare complessità degli accertamenti da parte degli organi ispettivi, non hanno effetto impeditivo sul decorso della prescrizione e risultano, pertanto, irrilevanti ai fini del computo del termine.

Il decorso della prescrizione, inoltre, non rimane sospeso per l'intera durata dell'accertamento ispettivo. Le cause di sospensione sono tassativamente indicate negli articoli 2941 e 2942 del Codice Civile e non ammettono applicazione analogica o interpretazione estensiva, poiché il legislatore ne ha inderogabilmente limitato la portata a veri e propri impedimenti di ordine giuridico, escludendo quelli di mero fatto.

Interruzione della Prescrizione: Atti Interruttivi e Messa in Mora

Per quanto concerne l'interruzione della prescrizione, l'articolo 2943, comma 4, del Codice Civile stabilisce che essa avviene mediante "ogni atto che valga a costituire in mora il debitore".

Nel particolare ambito assicurativo, il termine di prescrizione può essere interrotto da atti stragiudiziali che abbiano la finalità di costituire in mora il debitore. L'esempio più significativo in questo senso è il verbale di accertamento e notificazione. Questo atto, infatti, contiene in sé la manifestata per iscritto dell'inequivocabile volontà del titolare del credito (l'INAIL) di far valere il proprio diritto nei confronti del soggetto indicato nel verbale stesso.

Ai fini della messa in mora, la giurisprudenza non richiede l'adozione di formule solenni, né è indispensabile procedere alla quantificazione esatta del credito. È sufficiente che il credito sia determinabile.

A conferma di questo principio, si richiama la sentenza della Corte di Cassazione a sezioni unite del 14 aprile 1994, n. 3476 (citata anche nella circolare INAIL 10 maggio 1996, n. 32), la quale ha stabilito che, ai fini dell'interruzione della prescrizione, è sufficiente qualsiasi atto che contenga la chiara volontà del creditore di ottenere il soddisfacimento del proprio diritto, anche se privo della precisa misura del credito.

Pertanto, come già precisato nella circolare INAIL 8 gennaio 1999, n. 1, il verbale di accertamento e notificazione in materia assicurativa, anche se privo della misura precisa del credito, è un atto idoneo a interrompere la prescrizione e a costituire in mora il datore di lavoro. Condizione fondamentale è che siano esplicitati la motivazione del credito vantato e gli elementi che consentano al datore di lavoro di determinarlo.

È importante sottolineare che il verbale unico di accertamento e notificazione interrompe il termine prescrizionale sia per il credito relativo ai premi, sia per il credito afferente alle sanzioni civili (denominate in precedenza "somme aggiuntive") di cui all'articolo 116, comma 8, della Legge n. 388/2000. Anche queste sanzioni possono essere non determinate nel verbale, purché determinabili.

La sentenza a sezioni unite della Corte di Cassazione del 13 marzo 2015, n. 5076, ha composto il contrasto giurisprudenziale sull'estensibilità degli effetti interruttivi della prescrizione, posti in essere per l'obbligazione contributiva, anche all'obbligazione per somme aggiuntive e sanzioni civili. È stato affermato il principio secondo cui, in materia previdenziale, le somme aggiuntive irrogate al contribuente per l'omesso o ritardato pagamento dei contributi o premi previdenziali sono sanzioni civili che, per la loro automatica previsione legislativa, rimangono funzionalmente connesse al pagamento omesso o ritardato. Di conseguenza, gli effetti degli atti interruttivi relativi al credito per premi o contributi si estendono automaticamente anche al credito per sanzioni civili.

Efficacia Interruttiva di Altri Verbali Ispettivi

Per quanto attiene alla valenza interruttiva di altre tipologie di verbali emessi nel corso dell'accertamento ispettivo, è necessario fare alcune precisazioni:

  • Verbale di Primo Accesso (Art. 13, comma 1, D.Lgs. n. 124/2004): Questo verbale, rilasciato al termine delle verifiche compiute durante il primo accesso ispettivo, ha una funzione prodromica all'attività accertativa. Non esprime la chiara volontà di far valere un credito INAIL per premi e accessori, poiché gli elementi per la sua quantificazione vengono individuati nel successivo verbale unico di accertamento. Pertanto, il verbale di primo accesso ispettivo non è idoneo a interrompere il termine di prescrizione. Le indicazioni in senso contrario contenute nella circolare INAIL 8 gennaio 1999, n. 1, devono considerarsi superate.

  • Verbali Emessi da Altri Enti: Ferma restando la possibilità di utilizzare direttamente gli elementi acquisiti in sede di accertamenti ispettivi svolti da altri Enti (ad esempio, l'Ispettorato Nazionale del Lavoro o l'INPS), occorre tener presente che tali accertamenti non sono idonei a interrompere i termini di prescrizione relativi ai premi dovuti e non versati all'INAIL. La giurisprudenza consolidata in materia di interruzione della prescrizione ex art. 2943 c.c. richiede che l'atto interruttivo provenga dal titolare del diritto o da un suo rappresentante legale.

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B. Computo del Termine di Prescrizione

Per gli accertamenti ispettivi, il termine di prescrizione da applicare è quello quinquennale, previsto dall'articolo 3, comma 9, della Legge n. 335/1995, per le contribuzioni di previdenza e assistenza sociale obbligatoria. Questo principio generale rimane valido, fatte salve le cause speciali di sospensione della decorrenza dei termini prescrizionali introdotte dal legislatore nell'ambito delle misure emergenziali connesse al COVID-19.

Ai fini del computo della prescrizione, è fondamentale considerare il termine di scadenza per il pagamento del premio in autoliquidazione, fissato al 16 febbraio. Non ha invece rilevanza il termine entro cui devono essere presentate le denunce delle retribuzioni per l'autoliquidazione annuale dei premi, la cui scadenza è fissata al 28 febbraio (dal 2015).

Come già ricordato nella circolare INAIL 8 gennaio 1999, n. 1, il limite prescrizionale del quinquennio opera esclusivamente ai fini del recupero economico di quanto eventualmente dovuto per premi e sanzioni. Non incide, invece, sull'accertamento della data in cui doveva essere applicata l'esatta classificazione e tassazione dell'attività. Tale accertamento può riferirsi a periodi anteriori al quinquennio, ed è necessario per individuare l'oscillazione del tasso medio da applicare dopo i primi due anni di attività, ai sensi degli articoli 10, 11, 12, 19 e 20 delle modalità di applicazione delle Tariffe dei premi 2019.

Si ribadisce quindi che la metodologia per il computo del termine prescrizionale consiste nel calcolare il termine a ritroso a partire dalla data di notifica del verbale unico di accertamento e notificazione.

C. Ambito e Preclusioni all'Accertamento Ispettivo in Materia Assicurativa

È opportuno richiamare sinteticamente le disposizioni vigenti e le istruzioni operative relative all'ambito dell'accertamento ispettivo e alle preclusioni che possono limitarne l'attività.

Nella circolare dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro (INL) 11 febbraio 2019, n. 4, relativa alla verbalizzazione degli accertamenti ispettivi e al regime delle preclusioni di cui all'articolo 3, comma 20, della Legge n. 335/1995, si ribadisce che le verifiche dell'INAIL riguardano l'ambito assicurativo come definito con nota della Direzione Centrale Rapporti Assicurativi del 2 febbraio 2017, n. 217625.

Questa indicazione è coerente con l'articolo 7, comma 2, del Decreto Legislativo 14 settembre 2015, n. 149, modificato dall'articolo 31, comma 12, del Decreto-Legge 2 marzo 2024, n. 19. Tale disposizione, volta a razionalizzare e semplificare l'attività ispettiva, individua forme di coordinamento tra l'INL e i servizi ispettivi di INPS e INAIL, pur preservando le rispettive competenze.

Va tuttavia notato che l'INL, con nota del 27 marzo 2017, prot. n. 103, aveva già evidenziato che l'attività del personale ispettivo ha solitamente come obiettivo l'accertamento di specifiche fattispecie di non corretta applicazione della disciplina lavoristica, previdenziale o assicurativa. Non è prevista, a priori, una verifica di carattere generale, salvo ipotesi specificamente indicate dall'Ufficio competente.

A ulteriore esplicitazione di questo concetto, l'INL ha previsto che le verifiche ispettive possono essere circoscritte:

  • A un determinato oggetto: ad esempio, la verifica del rischio assicurato, già prevista con circolare INAIL 17 dicembre 2004, n. 86.
  • A un ambito territoriale: ad esempio, una specifica posizione assicurativa.
  • A una determinata tipologia di posizione lavorativa.
  • A un ambito temporale specifico.

Il rapporto assicurativo si costituisce automaticamente al verificarsi dei presupposti soggettivi e oggettivi stabiliti dalla legge. Il rapporto assicurativo si costituisce ex lege nel momento in cui ricorrono le condizioni oggettive e soggettive previste dal D.P.R. n. 1124/1965. Sono assicurati all'INAIL i soggetti indicati nel D.P.R. n. 1124/1965. Sono soggetti obbligati ad assicurare coloro che hanno diritto alle tutele previste dal D.P.R. n. 1124/1965. Per i lavori a carattere temporaneo, il datore di lavoro deve presentare all'INAIL la denuncia di ogni lavoro e di ogni sua modificazione. Sanzioni di tipo amministrativo sono previste dalla legge in relazione alla mancata esecuzione di adempimenti obbligatori quali, ad esempio, la mancata presentazione della denuncia di infortunio.

La corretta interpretazione e applicazione delle norme sulla prescrizione e sull'ambito dell'attività ispettiva sono fondamentali per garantire l'efficacia dell'azione dell'INAIL e la tutela dei diritti degli assicurati e dell'Istituto stesso.

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