L'Indennità del Sindaco: Un Quadro Completo del Contributo Statale e delle Sue Implicazioni
L'aggiornamento delle indennità di funzione per sindaci e amministratori locali, introdotto dalla Legge di Bilancio 2022 (Legge n. 234/2021), ha comportato una serie di adempimenti e chiarimenti che meritano un'analisi approfondita. In particolare, l'articolo 1, commi 583 e seguenti, ha stabilito un concorso statale per coprire il maggior onere derivante da tali incrementi, ma ha anche introdotto obblighi di restituzione per le somme non utilizzate.
Il Contributo Statale per l'Incremento delle Indennità di Funzione
Il meccanismo di finanziamento di questi aumenti è stato delineato attraverso decreti ministeriali e comunicati che hanno cercato di fornire chiarezza operativa ai comuni. Il DM Interno del 30 maggio 2022 ha assegnato a ogni Comune un contributo specifico per l'anno 2022, destinato a coprire l'incremento delle indennità di funzione degli amministratori.
Un punto cruciale riguarda la gestione di tali fondi. Il comma 3 del suddetto decreto ministeriale stabilisce che "I comuni beneficiari sono tenuti a riversare sul Capo XIV - capitolo 3560 “Entrate eventuali e diverse del Ministero dell’interno” - articolo 03 “Recuperi, restituzioni e rimborsi vari” l’importo del contributo non utilizzato nell’esercizio finanziario 2022 per la copertura del maggior onere di cui al comma 1". Questo obbligo di restituzione delle somme non impiegate ha una scadenza precisa. Inizialmente fissata per lunedì 15 maggio, la data per la presentazione del certificato sull’impiego del contributo per l’anno 2022 è stata differita al 15 maggio 2023.
Per effettuare la restituzione delle somme eventualmente non impiegate, è necessario utilizzare uno specifico sistema di pagamento. Il versamento dovrà essere effettuato utilizzando il tipo pagamento “Accredito tesoreria provinciale Stato per tabella B”, indicando al numero conto Banca d'Italia il capitolo di entrata "356003" beneficiario TESORO DELLO STATO CF 80226730580. La causale da inserire è: “Riversamento parte contributo indennità amministratori non utilizzata” con IBAN IT 45 O 01000 03245 348 0 14 3560 03.
È importante sottolineare che "Non si può escludere a priori che non si debba restituire nulla, mai casi sono davvero rari". La maggior parte dei comuni si trova infatti a dover restituire una parte del contributo non utilizzato.
La Destinazione del Contributo e le Sue Specificità
Il contributo statale, come specificato dal comma 586 dell'articolo 1 della Legge 234/2021, non concorre alla copertura del maggiore onere sostenuto dai Comuni a titolo di IRAP, che rimane interamente a carico degli enti locali. Tuttavia, concorre alla copertura del maggior onere sostenuto per la quota annuale dell’indennità di fine mandato del Sindaco.
Ai sensi dell’art. 1, commi 583-585 della Legge 234/2021, è necessario riportare in apposita determinazione l'importo del contributo assegnato con DM 30 maggio 2022 e utilizzato a titolo di concorso delle maggiori spese per l’incremento delle indennità di funzione spettanti al sindaco, al vice-sindaco e agli assessori comunali, nonché al presidente del consiglio. Di conseguenza, occorre quantificare la parte di contributo assegnato per l’anno 2022 (eventualmente) non utilizzato, con il conseguente obbligo alla restituzione di parte del contributo stesso e all’invio della relativa certificazione. È altresì necessaria una variazione di bilancio. La variazione di bilancio per applicare sulla competenza 2023 l'avanzo vincolato 2022 da contributo indennità di funzione amministratori deve essere effettuata a cura del responsabile del servizio finanziario.
Evoluzione Normativa e Nuovi Decreti
L'evoluzione normativa ha visto ulteriori sviluppi. Con un comunicato diffuso sul sito Finanza Locale, il Ministero dell’Interno ha reso noti gli importi spettanti a ciascun ente a titolo di concorso statale del maggior onere derivante dall’aggiornamento delle indennità degli amministratori locali per gli anni 2023 e seguenti. L’incremento graduale delle indennità, previsto dal comma 583 della legge n. 234/2021 a partire dal 2022, giunge a regime a partire dal 2024.
Il comma 586 della Legge 234/2021 dispone un incremento del fondo di cui all’articolo 57-quater, comma 2, del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 2019, n. 157. Questo fondo è stato incrementato di 100 milioni di euro per l’anno 2022, di 150 milioni di euro per l’anno 2023 e di 220 milioni di euro a decorrere dall’anno 2024. L’ammontare di tale concorso, distinto ente per ente, è stato determinato con decreto ministeriale del 14 dicembre 2023, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.
L'Allegato A al decreto elenca gli enti per i quali è previsto un conguaglio a credito per l’anno 2022, indicando la necessità di rettificare le risorse assegnate con il precedente decreto ministeriale del 30 maggio 2022. L’Allegato B individua invece le somme spettanti per le annualità 2023, 2024 e seguenti per tutti i comuni destinatari del contributo statale. L’Allegato C contiene la nota metodologica utilizzata per il riparto del Fondo statale.
Le somme spettanti per il concorso al maggiore onere dei comuni delle Regioni a statuto ordinario per l’aggiornamento delle indennità di sindaci ed amministratori locali sono determinate al netto dei conguagli 2022. Per l’anno 2023, le risorse assegnate sono riconosciute ai comuni beneficiari anche nel caso in cui abbiano adottato specifiche deliberazioni di rinuncia, parziale o totale, alla misura massima dell’indennità di funzione prevista dalla normativa al tempo vigente, a condizione che le predette risorse siano state utilizzate per le finalità per cui sono state assegnate.
Adempimenti per l'Anno 2024
Il Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali ha emesso un comunicato cruciale per tutti i Comuni delle Regioni a statuto ordinario, riguardante l'acquisizione dei dati relativi all’utilizzo del contributo statale erogato per l’anno 2024. Questo contributo è destinato a coprire l’incremento delle indennità di funzione per sindaci e amministratori locali, come previsto dall’articolo 1, commi 583-587, della legge n. 234/2021.
Per assolvere a tale obbligo, è stato predisposto un specifico certificato digitale, accessibile tramite l’area TBEL (Tesoro, Bilancio, Enti Locali) del sito istituzionale del Dipartimento. Gli addetti ai lavori, generalmente i responsabili finanziari o i segretari comunali, devono utilizzare le consuete credenziali di accesso.
Incidenze Normative Precedenti e Interpretazioni Giurisprudenziali
Il quadro normativo che ha portato all'attuale disciplina delle indennità di funzione affonda le sue radici in disposizioni precedenti e in interpretazioni giurisprudenziali consolidate. Il decreto ministeriale 23 luglio 2020 ha previsto un incremento dell’indennità di funzione del sindaco nei comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti, stabilendo, all’articolo 2, la concessione di un contributo annuo a favore di tali comuni a decorrere dall’anno 2020.
Particolare rilievo assume l’art. 57-quater, comma 1, del d.l. 26 ottobre 2019, n. 124, che ha inserito un comma 8 bis all’interno dell’art. 82 del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), il quale incrementa l’indennità di funzione dei sindaci dei comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti fino all’85% della misura spettante ai sindaci dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.
La Corte dei Conti ha ripetutamente sottolineato che la quota di contributo statale è vincolata inderogabilmente alla specifica finalità indicata dalla legge, ossia al “concorso alla copertura del maggior onere sostenuto per la corresponsione dell'incremento dell’indennità di funzione per l’esercizio della carica di sindaco”. L’art. 2, comma 2, del d.m. citato, inoltre, sancisce che le quote non utilizzate per la finalità menzionata devono essere riversate allo Stato.
I CCNL delle Funzioni locali 2022 2024 - Primi suggerimenti applicativi
L'Indennità per Vicesindaci, Assessori e Presidenti del Consiglio
Per quanto riguarda le indennità di funzione da corrispondere ai vicesindaci, agli assessori e ai presidenti dei consigli comunali, il comma 585 della Legge 234/2021 stabilisce che vengano adeguate e riparametrate in base “all’indennità di funzione dei corrispondenti Sindaci come incrementate per effetto di quanto previsto dai commi 583 e 584, con l’applicazione delle percentuali previste per le medesime finalità dal regolamento di cui al decreto del Ministero dell’Interno 4 aprile 2000, n. 119”.
La Legge di Bilancio 2022 ha previsto un incremento graduale per il 2022 e 2023, e in misura permanente a decorrere dal 2024. A decorrere dal 2024, l'indennità di funzione dei sindaci metropolitani e dei sindaci dei comuni ubicati nelle regioni a statuto ordinario sarà parametrata al trattamento economico complessivo dei presidenti delle regioni.
Aspettativa Non Retribuita e Riduzione dell'Indennità
Un aspetto rilevante riguarda la condizione dei lavoratori dipendenti che ricoprono cariche elettive. L'art. 82 del TUEL consente ai lavoratori dipendenti di richiedere il collocamento in aspettativa non retribuita per tutto il periodo del mandato, un diritto potestativo derivante dall'art. 51 della Costituzione.
Qualora il lavoratore dipendente ritenga di non preferire il regime dell'aspettativa, l'indennità di funzione sarà ridotta della metà ex lege. Questa disposizione mira a incentivare la completa dedizione al mandato pubblico, attribuendo l'indennità piena al lavoratore dipendente in aspettativa, e al contempo a consentire il necessario grado d'indipendenza economica per tutto il periodo del mandato.
La giurisprudenza contabile ha chiarito che la ratio dell’art. 82 TUEL è quella di differenziare il trattamento economico tra chi si pone in aspettativa non retribuita e chi non può avvalersi di tale facoltà (lavoratori autonomi, disoccupati, pensionati, ecc.), cui spetterà l'indennità di funzione nella misura intera.
La Questione del Lavoro Autonomo e delle Collaborazioni
A differenza dei lavoratori dipendenti, una analoga previsione di riduzione dell'indennità non ricorre per il lavoro autonomo. Nel silenzio della norma, si ritiene che la regola del dimezzamento dell'indennità di funzione ex art. 82 TUEL operi esclusivamente nei confronti dei lavoratori dipendenti. Non vi è spazio per un'applicazione estensiva di tale articolo ai lavoratori autonomi.
L'interpretazione estensiva dell'art. 82, comma 1, TUEL ai rapporti di collaborazione o parasubordinazione, qualora l'amministratore locale non abbia richiesto l'aspettativa non retribuita, è stata oggetto di dibattito. Tuttavia, una lettura attenta della norma, che si riferisce espressamente ai lavoratori dipendenti, porta a escludere i rapporti di parasubordinazione e ogni altro rapporto di collaborazione sovrapponibile, a meno che non sussistano le caratteristiche della eteroorganizzazione, della personalità della prestazione, della collaborazione e della continuità che riconducano tali rapporti alla disciplina del lavoro subordinato ai sensi dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. 81/2015.
Gettoni di Presenza e Determinazione degli Importi
La disciplina degli emolumenti per gli amministratori locali ha subito diverse modifiche nel corso degli anni. L'art. 82 del TUEL, nei suoi vari commi, ha demandato la determinazione dei criteri per indennità di funzione e gettoni di presenza a decreti ministeriali. Il D.M. 4 aprile 2000, n. 119, ha rappresentato un punto di riferimento fondamentale.
Successive modifiche normative, tra cui l'art. 1, comma 54, della l. n. 23 dicembre 2005, n. 266, hanno disposto la riduzione dei gettoni di presenza spettanti ai consiglieri nella misura del 10% dell’ammontare risultante alla data del 30 settembre 2005. L'art. 76, comma 3, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, ha infine soppresso la possibilità di deliberare incrementi riguardanti le indennità di funzione.
La Corte dei Conti ha precisato che la misura alla quale fare riferimento per il calcolo del gettone di presenza è quella edittale decurtata della percentuale di cui all’art. 1, comma 54 della L. 266/2005, e che tale misura è quella "in godimento" alla data di entrata in vigore del DL 112 del 2008. Questa interpretazione è stata confermata in successive pronunce, in coerenza con la ratio iuris volta a limitare gli incrementi rispetto alla misura massima stabilita dal D.M. 119/2000.
Chiarimenti Ministeriali sull'Utilizzo del Contributo
Il comunicato del 10 maggio 2023 del Ministero dell’Interno ha fornito chiarimenti essenziali sulle modalità di utilizzo del contributo statale. Si specifica che l’utilizzo del contributo statale non può coprire le maggiorazioni ex art. 2, lett. a), b) e c) del D.M. n. 119/2000, già attribuite dall’ente, in quanto queste non trovano applicazione nella nuova disciplina dettata dalla legge di bilancio 2022.
Inoltre, qualora i comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti non abbiano istituito la figura del Presidente del consiglio comunale, l’importo del contributo destinato a tale figura dovrà essere restituito. Non è possibile, in tali casi, versare il contributo non utilizzato in favore del sindaco, che esercita le funzioni del presidente del consiglio comunale.
La disposizione normativa introdotta dal decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198 (art. 1, comma 20-ter), consente ai comuni di utilizzare il contributo quale concorso al maggior onere derivante dalle nuove indennità, anche nel caso in cui gli enti abbiano adottato - prima dell’entrata in vigore della nuova normativa - specifiche deliberazioni di rinuncia, parziale o totale, delle misure di tali indennità in precedenza previste dal DM 119 del 2000.
Rettifiche e Conguagli
In ragione di alcuni errori materiali contenuti nelle tabelle di quantificazione degli incrementi delle indennità e dell’ammontare del contributo a carico dello Stato, trasfusi negli allegati al decreto del Ministro dell’interno del 30 maggio 2022, è stata riscontrata l’esigenza di rettificare in aumento per numerosi enti. L’incremento del Fondo, al netto dell’importo utilizzato per l’assegnazione dei conguagli per l’anno 2022, ammonta a complessivi euro 149.281.839,49 per l’anno 2023. Anche per il 2023, il contributo è stato riconosciuto ai comuni beneficiari nel caso in cui abbiano adottato specifiche deliberazioni di rinuncia, purché le risorse siano state utilizzate per le finalità previste.
Conclusioni sulla Gestione del Contributo
La gestione del contributo statale per l'incremento delle indennità di funzione degli amministratori locali richiede attenzione e precisione. Gli obblighi di rendicontazione e restituzione delle somme non utilizzate sono fondamentali per garantire la corretta applicazione della normativa. L'evoluzione continua dei decreti e dei comunicati ministeriali impone un costante aggiornamento per i comuni, al fine di adempiere a tutti gli adempimenti nei tempi previsti e di gestire al meglio le risorse pubbliche a disposizione.
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