Compensi dei Commissari di Concorso e Oneri Previdenziali: Un'Analisi tra Vincoli di Spesa e Normativa Concorsuale
La complessa interazione tra la remunerazione dei commissari di concorso, spesso dipendenti pubblici, e gli oneri previdenziali ad essi correlati, solleva questioni interpretative di notevole rilievo giuridico ed economico. L'analisi di tali dinamiche richiede un'attenta disamina della normativa vigente, della giurisprudenza e delle prassi operative, al fine di dirimere i conflitti interpretativi e garantire la corretta applicazione dei principi di finanza pubblica e di tutela dei diritti dei lavoratori.
Il Paradosso dei Compensi: Tra Salario Accessorio e Funzioni Straordinarie
Una delle principali aree di criticità riguarda la qualificazione giuridica dei compensi corrisposti ai membri delle commissioni esaminatrici dei concorsi pubblici. La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, con pronuncia del 18 giugno 2025, n. 90, ha espresso un parere che appare "sconcertante" a molti osservatori. Secondo tale decisione, i compensi in questione, qualora gli incarichi siano rivestiti da dipendenti interni all'amministrazione, sarebbero assoggettati al vincolo di cui all'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75/2017. Questa interpretazione, a parere di alcuni, rappresenta un "paradosso del travisamento normativo al cubo", sia da parte dell'ente richiedente il parere, sia da parte della stessa Sezione di controllo.
L'errore di base, secondo questa prospettiva critica, risiederebbe nel considerare i compensi per i commissari come "salario accessorio" di natura contrattuale. Tale chiave di lettura viene ritenuta "assolutamente infondata". È vero che la legge demanda alla contrattazione collettiva la disciplina del trattamento economico dei dipendenti pubblici, ma questa concerne il "sinallagma contrattuale", ossia le spettanze economiche legate allo svolgimento delle mansioni ordinarie connesse all'area di inquadramento e al profilo professionale del lavoratore. Il contratto regola il "dare e avere" del rapporto di lavoro ordinario.
La partecipazione alle commissioni di concorso, invece, è vista come un'attività estranea a tale rapporto. I dipendenti, sottoscrivendo il contratto di lavoro, non si obbligano a svolgere funzioni di presidente, commissario o segretario di commissione. Tali funzioni sono considerate "straordinarie ed eccezionali". Il compenso previsto non remunera il profilo e le mansioni ordinarie, ma le funzioni di componente di un organo amministrativo straordinario e temporaneo. Pertanto, il compenso è totalmente estraneo al salario accessorio, non può essere qualificato come "risultato" e non trova una corrispondente voce nelle possibili destinazioni delle risorse del fondo contrattuale previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro.
Di conseguenza, si argomenta che tale compenso rientri esclusivamente nel tetto della spesa per il personale, ma non avendo natura di remunerazione sinallagmatica delle attività ordinarie, non ha nulla a che vedere con il salario accessorio, con il fondo contrattuale e, quindi, con l'art. 23, comma 2, del d.lgs. 75/2017.
La Crisi d'Impresa delle Società Pubbliche: Coordinamento Normativo e Limiti di Remunerazione
Un ulteriore ambito di indagine concerne la regolazione della crisi nelle società pubbliche, che impone un coordinamento tra le norme concorsuali, introdotte dal Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza, e quelle del Testo Unico sulle Società a Partecipazione Pubblica (TUSP). Nel concordato preventivo, il regime dei compensi da corrispondere al commissario giudiziale deve essere coordinato con la previsione di limiti di remunerazione per gli organi sociali, dettata dall'art. 11, 6° comma, TUSP.
L'art. 14 del D.Lgs. 19 luglio 2016, n. 175 (TUSP) ha stabilito che le società a partecipazione pubblica sono soggette alle disposizioni sul fallimento e sul concordato preventivo. Il nuovo Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza (D.Lgs. 12 gennaio 2019, n. 14) ha espressamente riconosciuto la specialità delle disposizioni dettate per le società pubbliche anche in materia di crisi.
Una norma speciale per le società a controllo pubblico è l'art. 11 del TUSP, che al 6° comma prevede che i compensi erogati "agli amministratori, ai titolari e componenti degli organi di controllo, ai dirigenti e ai dipendenti" non possano eccedere una misura individuata da un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, distinguendo le società in cinque fasce e stabilendo un limite massimo di 240.000 euro annui lordi. Sono fatte salve disposizioni legislative e regolamentari che prevedono limiti inferiori.
Il Commissario Giudiziale: Figura e Remunerazione tra Normativa Fallimentare e Pubblicistica
La figura del commissario giudiziale, così come degli altri soggetti che ricoprono cariche nelle procedure concorsuali, non figura esplicitamente tra i soggetti destinatari del limite di remunerazione previsto dall'art. 11 TUSP. Tuttavia, si discute se tale figura possa essere ricompresa in un'interpretazione estensiva, valorizzando le funzioni gestorie o di controllo, o in un'interpretazione teleologica, in ragione delle finalità di interesse pubblico.
Di recente, la giurisprudenza (sia del giudice contabile che della corte di legittimità) ha escluso l'estensione applicativa dell'art. 11 TUSP al commissario giudiziale. Questa esclusione si basa sul dato normativo recato dall'art. 165 L. Fall. (ora trasfuso nell'art. 92 Cod. Crisi), che prevede specificamente le modalità di determinazione del compenso a tale soggetto. Tale articolo, così come l'art. 137 Cod. Crisi (prima art. 39 L. Fall.), fa rinvio alle disposizioni concernenti il curatore, il cui compenso è liquidato dal tribunale fallimentare secondo le norme stabilite con decreto del Ministro della giustizia (attualmente il D.M. 25 gennaio 2012, n. 140).
La legge fallimentare e il Codice della crisi delineano, quindi, un quadro normativo autonomo ed esaustivo della disciplina del compenso del commissario giudiziale, considerato "impermeabile" alle disposizioni del corpus normativo delle società pubbliche. Si è perciò ritenuto che il Tribunale non abbia piena discrezionalità nel "quantum" della liquidazione, essendo vincolato ai criteri di calcolo predeterminati nel decreto ministeriale.
Tuttavia, tale argomentazione è contestata da chi sostiene che la disposizione speciale dell'art. 11 TUSP debba integrare, e non sostituire, le previsioni della legge concorsuale, costituendo una fonte esterna prioritaria. La legge concorsuale, attribuendo al giudice fallimentare la competenza alla liquidazione e rinviando alla fonte regolamentare l'individuazione dei criteri, non esaurirebbe la disciplina.
Il Commissario Giudiziale: Pubblico Ufficiale o Ausiliario del Giudice?
La qualifica di "pubblico ufficiale", attribuita al commissario giudiziale dall'art. 92, 1° comma, Cod. Crisi, non è ritenuta sufficiente ad escludere l'applicabilità dei limiti di compenso previsti dalla normativa pubblicistica. Tale ruolo non scriminerebbe la relazione con il soggetto-società pubblica e la specifica disciplina dei compensi. La qualifica di pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio si somma a quella di amministratore di società quando l'attività di quest'ultima sia riconducibile all'agire pubblico e vi sia un contributo determinante dell'agente alla formazione della volontà della pubblica amministrazione, o siano attribuiti poteri autorizzativi e certificativi. L'identificazione della "funzione pubblica" si basa su una concezione oggettiva, legata alla disciplina normativa dell'attività svolta e alle finalità di interesse pubblico.
Parimenti, va escluso che il commissario (come il curatore) possa essere inquadrato tra gli "ausiliari del giudice" ai sensi degli artt. 61 ss. c.p.c. o del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115. La Corte di Cassazione ha specificamente escluso l'applicazione di tali regole al commissario giudiziale, valorizzando la diversità ontologica della figura e la disciplina autonoma ed esaustiva del procedimento di liquidazione prevista dal Codice della crisi.
La Disciplina dei Compensi degli Ausiliari del Giudice
La disciplina dei compensi degli ausiliari del giudice, regolata dal d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, non è applicabile al commissario giudiziale. Questo per una serie di ragioni:
- Diversità Ontologica: La figura del commissario giudiziale è ontologicamente distinta da quella dell'ausiliare del giudice. Il commissario agisce nell'interesse della giustizia e sotto la vigilanza del giudice delegato, ma svolge funzioni autonome e proprie.
- Disciplina Autonoma: Il combinato disposto degli artt. 92 e 137 Cod. Crisi (prima artt. 165 e 39 L. Fall.) delinea una disciplina autonoma ed esaustiva del procedimento di liquidazione del compenso del commissario, del tutto differente e incompatibile con quella contemplata dal d.P.R. n. 115/2002.
Le Funzioni del Commissario Giudiziale
Nel concordato preventivo, il commissario giudiziale è dotato di poteri propri che non possono essere assolti direttamente dal giudice. Tra questi:
- Verifica dell'elenco dei debitori e dei creditori e comunicazione delle proposte del debitore (art. 104 Cod. Crisi).
- Redazione dell'inventario del patrimonio e della relazione sulle cause del dissesto, sulla condotta del debitore e sul contenuto della proposta di concordato (art. 105 Cod. Crisi).
- Formulazione di parere motivato sull'omologazione del concordato (art. 49 Cod. Crisi).
- Attività di sorveglianza sull'esecuzione (art. 118 Cod. Crisi).
Le prerogative e i compiti del commissario giudiziale sono autonomi rispetto ai poteri del giudice, ai creditori e, soprattutto, rispetto al debitore, di cui non assume alcun ruolo di rappresentanza.
Trattenute Contributive in Ambito Fallimentare: L'Orientamento della Suprema Corte
La Corte di Cassazione, con ordinanza n. 18333 del 03.09.2020, è intervenuta sulla materia delle trattenute contributive in ambito fallimentare. La Suprema Corte ha stabilito che al lavoratore che chiede l'ammissione del proprio credito allo stato passivo del fallimento del datore di lavoro deve essere riconosciuto l'importo del credito al lordo delle ritenute previdenziali su di esso gravanti, qualora il datore non ne abbia provveduto al versamento o vi abbia provveduto tardivamente. In tale circostanza, la quota contributiva gravante sul lavoratore deve risultare riconosciuta nel credito retributivo ammesso al passivo, con conseguente privilegio ex art. 2751 bis c.c.
Questo orientamento si pone in continuità con la giurisprudenza della sezione lavoro della Suprema Corte, secondo cui "l’accertamento e la liquidazione del credito spettante al lavoratore per differenze retributive devono essere effettuato al lordo sia delle ritenute fiscali… sia di quella parte delle ritenute previdenziali… gravanti sul lavoratore".
Dinamiche Operative e Criticità nell'Applicazione dell'Orientamento della Cassazione
Nonostante la condivisibilità giuridica delle indicazioni della Suprema Corte, emergono dubbi sulle dinamiche operative di tale orientamento. La prassi consolidata prevede che le domande di insinuazione al passivo dei lavoratori richiedano l'ammissione del credito per retribuzioni al lordo delle ritenute fiscali e al netto delle trattenute previdenziali INPS, senza distinguere tra l'onere contributivo a carico del lavoratore e quello a carico del datore di lavoro.
Successivamente alla dichiarazione di fallimento (ora liquidazione giudiziale), intervengono distintamente due soggetti:
- Il lavoratore: si insinua nel passivo per vedersi riconosciute le spettanze non percepite, al lordo delle ritenute fiscali e al netto di quelle previdenziali.
- L'INPS: si insinua per i contributi non versati dal datore di lavoro, senza distinguere tra quelli a carico del lavoratore e quelli a carico del datore, chiedendo il riconoscimento in privilegio ex art. 2753 c.c. o nella collocazione sussidiaria ex art. 2776 c.c.
L'orientamento della Suprema Corte risulta quindi discorde rispetto a tale prassi.
Criticità Operative e Tecnicalità di Versamento
Le criticità operative più evidenti emergono dalla difficoltà di attuazione pratica delle indicazioni della Cassazione:
- Riversamento all'INPS: Una volta ricevuto il pagamento dalla procedura concorsuale, sorge l'interrogativo su come il lavoratore dovrebbe riversare all'INPS l'importo relativo alla quota contributiva a suo carico. Non esiste, infatti, la possibilità di compilare un modello F24 per il versamento del contributo con gli estremi del lavoratore.
- Mancanza di Previsione Normativa: La normativa vigente non prevede l'ipotesi che il dipendente versi direttamente all'ente previdenziale la quota INPS a proprio carico. Il lavoratore non potrebbe mai estinguere il debito verso l'INPS, anche se il suo credito per tale quota fosse soddisfatto dalla procedura.
- Coordinamento delle Richieste: Necessiterebbe un'attività della curatela volta a coordinare le richieste formulate dal lavoratore e dall'ente previdenziale per evitare duplicazioni della quota contributiva, soprattutto qualora l'ente si insinui per l'intera quota non versata dal datore di lavoro.
La Responsabilità del Datore di Lavoro e la Gestione dei Contributi
Il datore di lavoro è responsabile del pagamento dei contributi anche per la parte a carico del lavoratore, salvo il diritto di rivalsa. Qualsiasi patto contrario è nullo (art. 19, comma 1, Legge 218/1952; art. 2115 Codice Civile). Il contributo a carico del lavoratore viene trattenuto dal datore di lavoro sulla retribuzione corrisposta.
In caso di mancato versamento dei contributi entro il termine stabilito o in misura inferiore alla dovuta, il datore di lavoro è tenuto al pagamento dei contributi e delle parti di contributo non versato, sia per la quota a proprio carico che per quella a carico dei lavoratori (art. 23, comma 1, Legge 218/1952). È solo a questo punto che la quota a carico del lavoratore diventa un debito del datore di lavoro.
Nei casi patologici di mancato versamento delle retribuzioni e dei contributi, alla dichiarazione di liquidazione giudiziale dovrebbero riscontrarsi tre debiti:
- Debito verso dipendenti per retribuzioni non corrisposte.
- Debito verso INPS (per la quota previdenziale gravante sul datore di lavoro).
- Debito verso dipendenti per INPS (per la quota previdenziale a carico dei lavoratori).
Seguendo l'impostazione della Suprema Corte, potrebbero essere necessarie due insinuazioni al passivo: una da parte dell'INPS per la quota a carico del datore, e una da parte del lavoratore per le retribuzioni non incassate e la quota previdenziale a suo carico non versata. Ciò comporterebbe un beneficio per la quota a carico del lavoratore, con conseguente nocumento della posizione di eventuali creditori concorrenti.
Nel caso in cui il datore di lavoro versi le retribuzioni ma non i contributi, la quota previdenziale a carico del lavoratore diventa un debito del datore di lavoro. La domanda di ammissione al passivo sarà quindi della sola INPS per l'intera quota contributiva non versata.
Se, infine, il datore di lavoro versa sia i contributi che le retribuzioni, non si pongono problematiche operative. Tuttavia, il curatore dovrà verificare che i lavoratori non richiedano l'ammissione delle quote previdenziali INPS a loro carico, che sono già state versate.
La complessità di queste dinamiche evidenzia la necessità di un chiarimento normativo o di un'evoluzione giurisprudenziale che possa meglio allineare le indicazioni della Suprema Corte alle concrete esigenze operative e alle tecnicalità del sistema previdenziale.
tags: #compenso #commissari #dissesto #oneri #previdenziali