Indennità del Capo Settore nei Comuni: Tra Normativa e Prassi Applicativa
La figura del "capo settore" o, più precisamente, del titolare di una "posizione organizzativa" (PO) nei comuni italiani è centrale per il buon funzionamento della macchina amministrativa locale. La gestione delle relative indennità, tuttavia, presenta complessità che affondano le radici in una stratificata normativa contrattuale e in interpretazioni giurisprudenziali talvolta divergenti. Questo articolo si propone di analizzare le disposizioni chiave relative a tali indennità, esplorando le deroghe, i criteri di attribuzione e le controversie emerse, con particolare attenzione all'evoluzione normativa e alle recenti ipotesi di contratto collettivo.
La Posizione Organizzativa: Un Ruolo Chiave nell'Amministrazione Comunale
Le posizioni organizzative rappresentano un livello di responsabilità e autonomia decisionale all'interno degli enti locali, destinate a valorizzare professionalità specifiche e a garantire una gestione efficace dei servizi. Tradizionalmente, il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) del personale del comparto Regioni-Enti Locali ha delineato i requisiti per l'attribuzione di tali incarichi.
In base all'art. 13, comma 2, del CCNL del 21.05.2018, le posizioni organizzative potevano essere assegnate esclusivamente a dipendenti classificati nella categoria D. Questa disposizione mirava a garantire che le responsabilità connesse a tali ruoli fossero affidate a personale con un elevato inquadramento professionale.
Tuttavia, la realtà operativa dei comuni, specialmente quelli di minori dimensioni, ha spesso evidenziato criticità nell'applicazione di tale principio. La carenza di personale in categoria D o l'assenza di competenze professionali adeguate in coloro che vi appartenevano hanno reso talvolta impossibile attribuire incarichi di posizione organizzativa.
Per ovviare a tali difficoltà e garantire la continuità dei servizi istituzionali, è stata introdotta, in via eccezionale e temporanea, una deroga. L'art. 17, commi 3 e 4, del medesimo CCNL del 21.05.2018, permetteva, in deroga all'art. 13, comma 2, di conferire l'incarico di posizione organizzativa anche a personale inquadrato nella categoria "C", a condizione che questi fosse in possesso delle necessarie capacità ed esperienze professionali. Questa possibilità era pensata per i comuni sprovvisti di posizioni dirigenziali, ma in cui fossero comunque presenti dipendenti in categoria D.
L'ipotesi di Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) per il triennio 2019-2021, sottoscritta il 4 agosto 2022, ha introdotto un nuovo sistema di classificazione del personale, basato su "aree" che corrispondono a livelli omogenei di competenze. L'art. 16 dell'ipotesi, rubricato "Incarichi di Elevata Qualificazione" (EQ), prevede che tali incarichi possano essere affidati a personale inquadrato nell'area dei "Funzionari e dell’Elevata Qualificazione", sia esso acquisito dall'esterno o già in servizio.
La disposizione che ripropone la deroga precedentemente citata è ora prevista dai commi 2 e 3 dell'art. 19, "Disposizioni particolari sugli incarichi di EQ", dell'ipotesi di CCNL 2019-2021. Questi commi sono, di fatto, una riproduzione dei commi 3 e 4 dell'art. 17 del CCNL del 21 maggio 2018, confermando la volontà di mantenere una flessibilità per i comuni in situazioni particolari.
Le Indennità di Posizione e di Risultato: Criteri di Attribuzione e Controversie
Le indennità spettanti ai titolari di posizione organizzativa si dividono principalmente in due voci: l'indennità di posizione e l'indennità di risultato.
L'indennità di posizione è legata all'assunzione di responsabilità di una determinata posizione organizzativa e viene generalmente quantificata sulla base di criteri definiti dalla contrattazione decentrata, nel rispetto dei limiti stabiliti dai CCNL. L'indennità di risultato, invece, è correlata al raggiungimento di obiettivi prefissati e alla valutazione positiva delle performance.
La corretta erogazione di tali indennità è stata oggetto di diverse pronunce giurisprudenziali e di interpretazioni che hanno cercato di chiarire i confini della legittimità.
Un aspetto cruciale riguarda la restituzione di indennità percepite indebitamente. Secondo l'analisi di A. Bianco (La Gazzetta degli Enti Locali, 14/02/2020), devono essere restituite le indennità percepite senza la decurtazione proporzionale all'orario in caso di impiego part-time presso altro ente. Questo principio sottolinea l'importanza della proporzionalità e della corretta imputazione delle risorse.
Inoltre, l'erogazione dell'indennità di risultato è subordinata a una valutazione positiva. In caso di valutazione positiva, almeno la misura minima dell'indennità di risultato deve essere erogata. Questo indica un legame diretto tra performance e retribuzione accessoria.
Una questione particolarmente dibattuta concerne la restituzione di somme percepite dai responsabili di posizione organizzativa. Non vi è un obbligo di restituzione delle somme percepite sulla base di specifiche disposizioni di legge, al di fuori del fondo per la contrattazione decentrata, se queste sono quantificate in modo preciso sulla base di criteri oggettivi e non in modo arbitrario da parte del dirigente. Questo principio tutela i dipendenti da richieste retroattive basate su interpretazioni soggettive o errate.
Tuttavia, è fondamentale che i compensi percepiti siano disciplinati dalle previsioni del contratto collettivo nazionale di lavoro. I titolari di posizione organizzativa, come tutti i dipendenti, non possono percepire compensi che non sono disciplinati dalle previsioni del contratto collettivo nazionale di lavoro del personale dipendente.
Un caso emblematico emerso dalla giurisprudenza della Corte dei Conti della Puglia (sentenza n. REPUBBLICA ITALIANA) ha evidenziato come le indennità di posizione e di risultato debbano essere rigorosamente ancorate alla normativa e ai criteri oggettivi. Nel caso specifico, una funzionaria (Tornisiello) era accusata di aver percepito indebitamente somme per indennità di posizione e di risultato. La Procura regionale contestava che l'indennità di posizione fosse stata erogata in misura superiore a quella dovuta, considerando la parziale prestazione lavorativa assicurata presso il comune di Sant’Agata di Puglia. Per quanto concerne l'indennità di risultato, si contestava la mancata predeterminazione dei criteri di valutazione e l'erogazione in assenza di risultati documentati.
La sentenza ha analizzato in dettaglio le delibere comunali che stabilivano gli importi delle indennità, confrontandoli con le disposizioni contrattuali vigenti. È emerso come la quantificazione di tali indennità dovesse rispettare precisi limiti e criteri. Ad esempio, per l'indennità di posizione, si è discusso della necessità di operare la "dimidiazione delle somme" in caso di impegno per una parte dell'orario.
Per quanto riguarda l'indennità di risultato, la sentenza ha evidenziato come, sino al 2008, essa non fosse né differenziata né quantificata nel suo ammontare, con la conseguente necessità di una predeterminazione chiara dei criteri. La valutazione dei risultati raggiunti dalla dipendente è stata esaminata criticamente, evidenziando la mancanza di riferimenti temporali e la mera sovrapponibilità di allegati in alcuni verbali.
La Corte dei Conti ha inoltre affrontato la questione di altri emolumenti percepiti, quali "differenza paga oraria", "spese processuali" ed "indennità ex art. 37 c1 lett. b)", ritenendoli illegittimi in quanto assorbiti nel trattamento onnicomprensivo o non giustificati da provvedimenti di conferimento e liquidazione.
Questo caso sottolinea l'importanza di una scrupolosa attinenza alla normativa contrattuale e alle delibere degli organi competenti, nonché la necessità di una chiara e documentata attribuzione di responsabilità e risultati per poter legittimamente percepire indennità accessorie.
Indennità per Specifiche Responsabilità: Un Quadro in Evoluzione
Oltre alle indennità di posizione e di risultato, i CCNL hanno previsto, in diverse formulazioni, l'istituzione di indennità per "specifiche responsabilità". Questa tipologia di compenso è stata introdotta per remunerare compiti che, pur non configurandosi come incarichi di elevata qualificazione, comportano un onere di responsabilità aggiuntivo rispetto alle mansioni ordinarie.
L'art. 17, comma 2, lettera f), del CCNL dell’1.4.1999 aveva introdotto l'indennità per specifiche responsabilità, modificata poi nell'importo dall'art. 36 del CCNL del 22.01.2004, che fissava un minimo di € 1.000 e un massimo di € 2.000. Tale indennità era destinata a compensare specifiche responsabilità del personale delle categorie B, C e D, derivanti da qualifiche come Ufficiale di stato civile, anagrafe, responsabile dei tributi, nonché compiti affidati ad archivisti informatici, addetti URP, formatori professionali, messi notificatori e personale addetto ai servizi di protezione civile.
Successivamente, l'art. 7 del CCNL 9.5.2006 ha abolito il minimo e aumentato il massimo a € 2.500 annui lordi, modificando la lettera f) del comma 2 del CCNL 1/4/1999. La nuova formulazione prevedeva la compensazione per l'esercizio di compiti che comportano specifiche responsabilità da parte del personale delle categorie B e C (quando non trovi applicazione la speciale disciplina dell'art. 11, comma 3, del CCNL del 31.3.1999) e per il personale della categoria D non incaricato di funzioni dell'area delle posizioni organizzative.
L'indennità per specifiche responsabilità ha subito un'ulteriore riformulazione con l'art. 84 del CCNL - Funzioni Locali sottoscritto definitivamente il 16/11/2022. La nuova disposizione prevede che, per compensare l'esercizio di un ruolo che comporta l'espletamento di compiti di specifiche responsabilità attribuite con atto formale, in capo al personale delle aree Operatori, Operatori Esperti, Istruttori e Funzionari ed EQ, che non risulti titolare di incarico di EQ, possa essere riconosciuta un'indennità secondo i criteri generali di cui all'art. 7 comma 4, lett. a).
La specifica responsabilità deve avere carattere continuativo e corrispondere all'anno solare. Il compenso non può in alcun caso essere utilizzato per remunerare mansioni superiori (anche prive della prevalenza) previste dall'articolo 52 del decreto legislativo 165/2001. La locuzione "specifiche responsabilità" non coincide con "responsabilità del procedimento"; pertanto, la semplice assegnazione di una responsabilità di procedimento non è sufficiente a far sorgere il diritto al compenso.
Le indennità potranno essere riconosciute solo al personale a cui siano state attribuite responsabilità differenziate rispetto a quelle ordinarie, anche se non propriamente ascrivibili all'area di appartenenza, purché non considerate mansioni superiori. Si fa riferimento a figure in possesso di "competenze certificate a seguito di processi formativi".
Attualmente, questo compenso viene attribuito, nella maggioranza dei casi, a dipendenti chiamati a sostituire i responsabili di struttura in caso di assenza, o nominati responsabili di procedimenti complessi e di significativa importanza esterna, o investiti di specifici compiti di coordinamento. L'incarico deve essere "cospicuo" e la misura massima del compenso non può superare i 3.000 euro lordi annui, elevabile a 4.000 euro per i dipendenti inquadrati nell'area dei Funzionari e dell'Elevata Qualificazione.
La formulazione dell'art. 84 include un elenco esemplificativo di fattispecie a cui fare riferimento, tra cui spicca la possibilità di remunerare l'affidamento delle responsabilità per il rispetto degli obblighi introdotti dal Regolamento Generale sulla Protezione dei Dati personali (GDPR), che ha previsto la figura obbligatoria del Responsabile della protezione dei dati (RPD).
Altre fattispecie esemplificative includono il coordinamento di gruppi di lavoro intersettoriali per progetti trasversali, la figura del "punto di riferimento" (altamente qualificato, esperto in specifici settori o procedimenti, con titoli universitari o post-universitari certificati), le attività di comunicazione e informazione (come quelle dell'Ufficio Relazioni con il Pubblico - URP), le funzioni di RUP (Responsabile Unico del Procedimento), il collaudatore statico, e l'esercizio di compiti legati ai processi di digitalizzazione e innovazione tecnologica della Pubblica Amministrazione.
L'art. 1, comma 586, della legge di bilancio 2022 ha previsto un incremento del fondo statale per il concorso alla copertura dell'onere comunale per l'aggiornamento dell'indennità di funzione dei sindaci e degli amministratori locali. Questo aspetto, sebbene non direttamente collegato alle indennità dei capi settore, riflette un generale riordino e adeguamento delle retribuzioni nel settore pubblico.
Il RUP nel nuovo Codice
Aspettativa Non Retribuita e Indennità di Funzione degli Amministratori Locali
Un aspetto che merita attenzione, sebbene indirettamente collegato alla tematica delle indennità dei dipendenti comunali, riguarda le indennità di funzione degli amministratori locali e il loro rapporto con l'attività lavorativa dipendente.
Il Testo Unico degli Enti Locali (TUEL) disciplina la materia attraverso l'art. 82, che consente ai lavoratori dipendenti di richiedere il collocamento in aspettativa non retribuita per tutto il periodo del mandato. Questa è una facoltà che deriva dall'art. 51 della Costituzione.
Qualora il lavoratore ritenga di non preferire il regime dell'aspettativa, l'indennità di funzione gli spetta ridotta della metà ex lege. Questa disposizione mira a incentivare la completa dedizione al mandato pubblico, attribuendo l'indennità piena al lavoratore dipendente in aspettativa, e dall'altro lato a consentire il necessario grado di indipendenza economica per tutto il periodo del mandato.
La giurisprudenza contabile ha chiarito che la ratio della norma consiste nel differenziare il trattamento economico tra chi si dedica a tempo pieno al mandato pubblico (e si pone in aspettativa) e chi invece svolge altra attività lavorativa.
È importante sottolineare che la riduzione dell'indennità di funzione opera esclusivamente nei confronti dei lavoratori dipendenti, e non viceversa nei confronti dei lavoratori autonomi. La legge ha espressamente esteso alcuni benefici a categorie diverse dai lavoratori dipendenti, ma non ha previsto un'estensione della prescrizione relativa al dimezzamento dell'indennità di carica per i lavoratori autonomi.
L'art. 82, comma 1, del TUEL si applica anche ai rapporti di collaborazione che presentano le caratteristiche della etero-organizzazione, della personalità della prestazione, della collaborazione e della continuità, in virtù dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. 81/2015.
La disciplina delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza per gli amministratori locali è stata attuata con il D.M. 4 aprile 2000, n. 119. Nel corso del tempo, diverse modifiche normative hanno interessato tali importi, tra cui la riduzione del 10% dei gettoni di presenza introdotta dalla legge 266/2005 e la soppressione della possibilità di deliberare incrementi per le indennità di funzione ad opera del d.l. 112/2008.
Attualmente, l'ammontare delle indennità e dei gettoni di presenza spettanti agli amministratori e agli organi politici degli enti locali deve fare riferimento all'importo in godimento alla data del 25 giugno 2008, data di entrata in vigore del d.l. 112 del 2008, comprensivo degli incrementi e delle decurtazioni di legge.
La complessità normativa e le continue evoluzioni legislative in materia di indennità nei comuni evidenziano la necessità di un costante aggiornamento e di una scrupolosa applicazione delle disposizioni vigenti per garantire trasparenza e correttezza nella gestione delle risorse pubbliche.
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