Le Convenzioni tra Pubbliche Amministrazioni e Cooperative Sociali: Uno Strumento per l'Inclusione Lavorativa
L'intersezione tra il settore pubblico e il Terzo Settore rappresenta un terreno fertile per l'innovazione sociale e l'inclusione. In questo contesto, le "convenzioni" tra pubbliche amministrazioni e cooperative sociali, regolate principalmente dall'articolo 5 della Legge n. 381 del 1991, emergono come uno strumento giuridico di particolare rilievo, pur distinguendosi da altre fattispecie convenzionali. La ratio fondamentale di queste convenzioni risiede nello scopo precipuo di "creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate", promuovendo così un modello di sviluppo che coniuga efficienza amministrativa e responsabilità sociale.
Tipologie di Cooperative Sociali e Beneficiari delle Convenzioni
Le convenzioni in esame sono stipulate tra tutte le tipologie di pubbliche amministrazioni e le cooperative sociali definite "di tipo B". Queste ultime si caratterizzano per avere almeno il trenta per cento dei lavoratori (soci o non soci) costituito da persone svantaggiate, così come definite dall'articolo 4 della medesima Legge n. 381. L'elenco delle "persone svantaggiate" è ampio e include invalidi fisici, psichici e sensoriali, ex degenti di ospedali psichiatrici (anche giudiziari), soggetti in trattamento psichiatrico, tossicodipendenti, alcolisti, minori in età lavorativa in situazioni di difficoltà familiare, persone detenute o internate negli istituti penitenziari, e condannati o internati ammessi a misure alternative alla detenzione e al lavoro all'esterno. È importante notare che questo elenco può essere integrato da decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta congiunta di diversi ministeri e sentita la commissione centrale per le cooperative.
È utile sottolineare che l'elencazione dei soggetti svantaggiati nella Legge n. 381 del 1991 non coincide con quella, più estesa, prevista dal D.Lgs. n. 112 del 2017 in tema di impresa sociale. Questo distingue ulteriormente la natura e le finalità delle convenzioni qui trattate. Oltre alle singole cooperative sociali di tipo B, le convenzioni possono essere concluse anche con consorzi costituiti come società cooperative, purché la loro base sociale sia formata in misura non inferiore al settanta per cento da cooperative sociali, come previsto dall'articolo 8 della Legge n. 381.
Requisiti Oggettivi e Soggettivi per la Stipula della Convenzione
Per poter stipulare una convenzione ai sensi dell'articolo 5 della Legge n. 381, le cooperative sociali devono possedere specifici requisiti. In primo luogo, è necessaria l'iscrizione all'albo regionale delle cooperative sociali, un requisito che, una volta soddisfatto in una regione, ha validità sull'intero territorio nazionale. L'iscrizione attesta il possesso dei requisiti previsti dalla legge per operare come cooperativa sociale.
Sul piano oggettivo, le convenzioni devono rispettare una serie di stringenti condizioni. Devono avere ad oggetto la sola fornitura di beni e servizi strumentali resi a favore della pubblica amministrazione e riferibili ad esigenze strumentali della stessa. Pertanto, non possono riguardare la fornitura di beni e servizi di tipo socio-sanitario ed educativo. Questa limitazione è fondamentale, poiché la norma è considerata derogatoria e il suo ambito di applicazione non può essere esteso in via interpretativa, come confermato dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. V, 27 marzo 2015, n. 1572).
Un altro requisito cruciale è che la finalità perseguita dalla convenzione non sia esclusivamente la fornitura di un determinato bene o servizio, ma includa anche la creazione di occasioni di lavoro per i soggetti svantaggiati. Come sottolineato dalle linee guida dell'ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) n. 32 del 2016, la scelta di avvalersi del modulo convenzionale costituisce frutto di una valutazione discrezionale che deve essere adeguatamente motivata in relazione alle ragioni di fatto e di convenienza che la giustificano.
Inoltre, il valore della convenzione, al netto dell'IVA, deve essere inferiore alla soglia prevista dall'articolo 35 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 50 del 2016). Tale soglia varia a seconda dell'attività da svolgere, e il valore si determina nel rispetto di quanto previsto nella medesima disposizione. Al di sopra di questa soglia, la pubblica amministrazione è tenuta ad applicare quanto previsto dal Codice dei contratti pubblici o, in alternativa, dal Codice del Terzo Settore (D.Lgs. n. 117 del 2017).
Procedure di Selezione e Principi Applicabili
La Legge n. 381 del 1991 (art. 5, comma 1) prevede che le convenzioni siano stipulate previo svolgimento di procedure di selezione idonee ad assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di efficienza. Questa disposizione, introdotta dalla Legge n. 190 del 2014, ha recepito gli orientamenti giurisprudenziali che censuravano la possibilità per le pubbliche amministrazioni di effettuare semplici affidamenti diretti a favore delle cooperative sociali.
L'attuale formulazione impone che la selezione della cooperativa sociale o delle cooperative sociali con cui stipulare la convenzione avvenga attraverso un procedimento che consenta di comparare le diverse offerte delle cooperative partecipanti. Queste ultime devono essere informate della selezione e poter partecipare in condizioni di parità. Spetta a ciascuna amministrazione definire le modalità attuative di questa prescrizione, nel rispetto dei principi desumibili dal diritto europeo.
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Secondo gli orientamenti giurisprudenziali, alle convenzioni previste dalla Legge n. 381 del 1991 si applica il principio di rotazione, che costituisce una specifica applicazione del principio di non discriminazione (Consiglio di Stato, sez. V, 17 gennaio 2009, n. 435). Questo principio mira a garantire un'equa distribuzione delle opportunità tra le diverse cooperative sociali che operano sul territorio.
L'Intersezione tra Convenzioni e Contratti Pubblici: Un Delicato Equilibrio
Le convenzioni si collocano in un punto nevralgico dell'intersezione tra la disciplina promozionale del Terzo Settore e la normativa sui contratti pubblici. Rappresentano degli "spazi giuridici" in cui le norme sulla contrattualistica pubblica dovrebbero trovare applicazione, ma in cui il legislatore, per finalità solidaristiche e di valorizzazione dell'autonoma iniziativa dei cittadini associati (principio di sussidiarietà), ha stabilito che esse non trovino applicazione diretta.
Al contrario, in questi ambiti, vengono applicate disposizioni che mirano a realizzare obiettivi ulteriori rispetto alla mera prestazione di un servizio. Tra questi obiettivi vi sono l'inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati, l'allestimento di servizi di emergenza-urgenza per garantire la protezione del diritto alla salute, e la valorizzazione dell'attività di volontariato.
Proprio perché si tratta di ambiti sottratti all'applicazione generalizzata delle norme sui contratti pubblici, il legislatore ha inserito una serie di limitazioni con l'obiettivo di disciplinarne il ricorso. Queste limitazioni mirano a bilanciare la finalità solidaristica con la tutela della concorrenza. Non sorprende, quindi, che le convenzioni, in particolare quelle legate al delicato servizio di emergenza-urgenza, siano oggetto di un contenzioso complesso davanti alle giurisdizioni amministrative e alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea.
Le pronunce giurisprudenziali, unitamente alle linee guida dell'ANAC e alle fondamentali linee guida sul rapporto tra pubbliche amministrazioni ed enti del Terzo Settore (DM n. 72 del 2021), integrano il dettato normativo statale e regionale, cercando di delimitare i rispettivi confini, sebbene alcune tensioni rimangano aperte.
Le Convenzioni ai sensi del Codice del Terzo Settore (D.Lgs. 117/2017)
Il Codice del Terzo Settore, in particolare agli articoli 56 e 57, offre un quadro normativo rinnovato per le relazioni tra pubbliche amministrazioni ed enti del Terzo Settore (ETS), tra cui le organizzazioni di volontariato (ODV) e le associazioni di promozione sociale (APS). L'articolo 56 disciplina le convenzioni stipulate con ODV e APS per lo svolgimento di attività o servizi sociali di interesse generale, purché queste risultino più favorevoli rispetto al ricorso al mercato.
Le convenzioni ex art. 56 possono essere sottoscritte soltanto con due specifiche tipologie di enti del Terzo Settore: le associazioni di volontariato e quelle di promozione sociale. Questa selezione è giustificata dal fatto che tali enti sono caratterizzati dall'avvalersi in modo prevalente dell'attività dei volontari. Di conseguenza, l'articolo 56 impone una "scelta obbligata" alle pubbliche amministrazioni che decidono di ricorrere alle convenzioni, le quali devono conformarsi alle condizioni e ai requisiti previsti da tale articolo.
Il legislatore ha inteso circoscrivere l'utilizzo delle convenzioni alla realizzazione, a favore di terzi, di attività e servizi sociali di interesse generale. Questo significa che le attività oggetto di convenzione non sono rivolte direttamente alla Pubblica Amministrazione procedente, e quindi non sono configurabili come attività strumentali alla stessa (a differenza, ad esempio, di un'attività di manutenzione del verde comunale da parte di una cooperativa sociale di tipo B). Le attività di interesse generale sono, per loro natura, rivolte alla collettività.
L'articolo 56 del Codice del Terzo Settore prevede che le pubbliche amministrazioni individuino l'associazione con cui stipulare la convenzione soltanto ad esito di una procedura valutativa di natura comparativa tra le medesime associazioni, nel rispetto dei principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza, partecipazione e parità di trattamento. I commi successivi impongono la pubblicazione degli atti di indizione e dei provvedimenti finali sui siti informatici delle amministrazioni e nella sezione "Amministrazione trasparente".
L'utilizzo delle convenzioni è subordinato a una scelta discrezionale delle pubbliche amministrazioni, che devono dimostrare che tale strumento risulta "più favorevole rispetto al ricorso al mercato". Spesso, le amministrazioni richiamano, a tal proposito, la valorizzazione dei corpi intermedi secondo il principio di sussidiarietà. Tuttavia, affinché questo principio non sia invocato in modo apodittico, le amministrazioni dovrebbero far emergere i benefici concreti che la convenzione è in grado di assicurare all'azione pubblica, basandosi anche sulle esperienze pregresse con i soggetti non lucrativi del territorio.
Il comma 2 dell'articolo 56 stabilisce che le convenzioni possono prevedere esclusivamente il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate. Questo esclude la remunerazione di tutti i fattori della produzione, negando l'onerosità della prestazione e identificando un contesto di servizio di interesse generale non economico, estraneo alla disciplina degli appalti pubblici. I rapporti finanziari intercorrenti tra pubbliche amministrazioni e associazionismo, tramite le convenzioni, individuano i criteri di ammissibilità delle spese rimborsabili, tra cui devono figurare quelle relative alla copertura assicurativa dei volontari. Viene ammesso il riconoscimento in quota parte dei costi indiretti, secondo il criterio della loro diretta riconducibilità all'attività oggetto della convenzione.
Nonostante possano sembrare assimilabili a un affidamento diretto di servizi, le convenzioni si differenziano per un elemento fondante: l'assenza di onerosità del rapporto giuridico. L'ente pubblico può riconoscere all'associazione soltanto il rimborso delle spese. La non riconducibilità a un appalto è suffragata dalla motivazione che è una conditio sine qua non per procedere con il convenzionamento con ODV o APS. Pertanto, la convenzione non è più (soltanto) uno strumento giuridico legittimato dal rimborso delle spese, ma la sottoscrizione di rapporti giuridici di natura non corrispettiva, che deve essere adeguatamente motivata dalla pubblica amministrazione.
La Specificità dello Strumento Convenzionale rispetto alla Co-progettazione
È opportuno richiamare la specificità dello strumento convenzionale rispetto alla procedura di co-progettazione, disciplinata dall'articolo 55 del Codice del Terzo Settore. Sebbene entrambi gli strumenti siano concepiti per favorire relazioni non competitive tra pubbliche amministrazioni ed enti del Terzo Settore, essi rispondono a diverse filosofie di intervento.
La co-progettazione mira a realizzare un progetto condiviso, in vista del quale pubblica amministrazione ed enti del Terzo Settore (incluse ODV e APS) definiscono congiuntamente obiettivi, quadro economico, modalità di esecuzione e rendicontazione dei costi, nonché termini di supervisione e valutazione dei risultati.
La convenzione, invece, circoscritta a ODV e APS, ha per oggetto un'attività che risulta, di regola, predeterminata dalle pubbliche amministrazioni. L'impegno delle associazioni qualificate è quello di realizzare tali attività in conformità alle condizioni e ai termini fissati nell'articolo 56.
Nel "cassetto degli attrezzi" a disposizione delle pubbliche amministrazioni per attivare rapporti collaborativi con gli enti del Terzo Settore, la convenzione ex art. 56 rappresenta una modalità che, sebbene consolidata da decenni, merita particolare attenzione qualora le amministrazioni decidano di ricorrere a questa formula di partenariato.
L'Assistenza Sociale: Un Sistema Integrato di Interventi
Parallelamente alle forme di convenzionamento specifiche, l'assistenza sociale in Italia si configura come un sistema integrato di interventi volti a supportare le persone bisognose e a eliminare le disuguaglianze economiche e sociali. Le competenze socio-assistenziali, inizialmente svolte dallo Stato tramite vari enti, sono state progressivamente trasferite alle Regioni e agli enti locali, mantenendo allo Stato il compito di definire gli obiettivi di politica sociale nazionale e i livelli essenziali dei servizi.
La normativa vigente prevede che i servizi sociali operino attraverso un sistema integrato di interventi per prevenire, ridurre ed eliminare le condizioni di bisogno e disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia. Le aree di intervento sono molteplici e comprendono l'assistenza a persone anziane non autosufficienti e a soggetti disabili, la tutela di minori, e l'inclusione sociale di soggetti senza fissa dimora.
L'organizzazione dei servizi sociali è primariamente attribuita ai Comuni, in base al principio di sussidiarietà. I Comuni programmano, progettano e realizzano il sistema locale dei servizi sociali, erogano prestazioni economiche e controllano la gestione dei servizi. Nei comuni di grandi dimensioni, i servizi possono essere gestiti in forma associata, tramite consorzi o convenzioni tra più enti.
L'accesso ai servizi sociali è generalmente garantito a tutti i cittadini residenti iscritti all'anagrafe, e per gli stranieri è richiesto un regolare permesso di soggiorno. Il cittadino può rivolgersi allo "Sportello Sociale" del proprio Comune per ottenere informazioni sui propri diritti e sulle prestazioni offerte.
Le prestazioni fornite dai servizi sociali sono diversificate e includono contributi economici per situazioni di bisogno (come perdita del lavoro o malattia grave), erogati sulla base di parametri sociali ed economici e valutati dall'assistente sociale. Questi contributi possono consistere in assegni mensili, buoni spesa, o sostegno per il pagamento di utenze o affitti. Possono altresì includere contributi regionali o statali, come l'assegno di maternità o l'assegno di sostegno per famiglie a basso reddito.
Vengono inoltre gestiti gli alloggi comunali, con graduatorie e criteri di accesso che variano a seconda del Comune e della Regione. Il settore minori e giovani offre servizi educativi, ricreativi, culturali, doposcuola, orientamento, e percorsi di inserimento in comunità o affidamento familiare.
Per il settore anziani, i servizi sociali prevedono assistenza domiciliare, trasporto sociale, centri diurni, accesso a Residenze Sanitarie Assistenziali (RSA) o ricoveri a lunga degenza, e intermediazione per il lavoro di cura.
I disabili possono usufruire di assistenza domiciliare, centri diurni, residenze dedicate, e servizi di inserimento lavorativo per soggetti svantaggiati. Il settore stranieri offre consulenza per pratiche di permesso di soggiorno e servizi di mediazione culturale. La marginalità è affrontata attraverso la gestione di centri di prima accoglienza e dormitori per persone senza fissa dimora. Infine, i servizi sociali svolgono attività di promozione e supporto per il volontariato e il servizio civile volontario.
Il Ruolo delle Convenzioni nel Supporto ai Malati Oncologici
Sebbene il testo fornito si concentri principalmente sulla disciplina generale delle convenzioni, include anche un'ampia sezione dedicata al sostegno alle famiglie con figli malati oncologici. In questo ambito, le convenzioni possono giocare un ruolo indiretto ma significativo. Ad esempio, un assistente sociale del luogo di cura, o uno messo a disposizione da un'associazione tramite convenzione con un patronato, può fornire indicazioni precise sui diritti e sugli strumenti di sostegno disponibili.
Questi strumenti includono la richiesta di certificati medici digitali per l'accesso a prestazioni INPS, permessi retribuiti e congedi straordinari per i genitori lavoratori dipendenti, prolungamenti del congedo parentale, possibilità di scegliere sedi di lavoro più vicine al domicilio, contributi economici erogati dall'INPS, esenzione dal ticket sanitario per patologie e invalidità, assistenza domiciliare, assistenza protesica, contrassegni di libera circolazione e sosta per disabili, e il servizio di "Scuola in Ospedale".
L'attivazione di questi servizi e benefici spesso presuppone la conoscenza e la corretta applicazione della normativa vigente, per cui il supporto di professionisti, anche attraverso convenzioni tra enti, diventa fondamentale per le famiglie che affrontano una situazione così complessa.
Considerazioni Finali sulle Convenzioni
Le convenzioni, sia quelle disciplinate dalla Legge n. 381 del 1991 sia quelle previste dal Codice del Terzo Settore, rappresentano strumenti flessibili e potenti per promuovere l'inclusione sociale e lavorativa, e per ottimizzare l'erogazione di servizi di interesse generale. La loro corretta applicazione, nel rispetto dei principi di trasparenza, non discriminazione ed efficienza, è fondamentale per garantire che tali strumenti raggiungano gli obiettivi prefissati, ovvero la creazione di opportunità per i soggetti svantaggiati e la valorizzazione dell'autonoma iniziativa dei cittadini associati, in un'ottica di amministrazione condivisa e di rafforzamento del tessuto sociale.
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