Il Modello Albania: Detenzione Offshore e la Sfida Giuridica Europea
Il recente dibattito giuridico e politico italiano verte sull'istituzione di centri per migranti in Albania, un'iniziativa che solleva interrogativi complessi riguardo alla sua compatibilità con il diritto europeo e gli standard internazionali in materia di diritti umani. L'accordo tra Italia e Albania, volto a esternalizzare parte delle procedure di gestione dei flussi migratori, ha visto la trasformazione di aree in Albania in centri per il trattenimento e il rimpatrio, con l'obiettivo dichiarato di contrastare il traffico di esseri umani e prevenire l'immigrazione irregolare. Tuttavia, le implicazioni legali e pratiche di tale modello sono oggetto di un acceso dibattito, culminato in pronunce giurisprudenziali che ne mettono in discussione la legittimità.
Le Origini dell'Accordo e le Prime Intenzioni del Legislatore
L'accordo tra Italia e Albania per la creazione di centri di accoglienza e trattenimento in territorio albanese affonda le sue radici in un'iniziale intenzione legislativa volta a gestire specifici flussi migratori. Le disposizioni iniziali, cristallizzate nel Protocollo e nella sua legge di ratifica (l. 14/2024), prevedevano il trattenimento in questi centri esclusivamente dei richiedenti asilo intercettati dalle autorità italiane al di fuori del mare territoriale. Questi individui, se provenienti da un paese considerato sicuro, sarebbero stati destinatari di una procedura di frontiera accelerata. L'aspetto più critico fin dall'inizio è stato definito dai criteri per la definizione di un "paese sicuro", un concetto ripetutamente sottoposto al vaglio della Cassazione e della Corte di Giustizia europea. La definizione di "paese sicuro" è cruciale poiché determina l'applicabilità di procedure accelerate e il potenziale trasferimento di individui al di fuori del territorio europeo.
L'Evoluzione Normativa: Ampliamento delle Destinatari e Modifiche Procedurali
L'introduzione del decreto-legge 37/2025, convertito con modificazioni nella legge 23 maggio 2025, n. [numero legge di conversione], ha segnato un'evoluzione significativa del quadro normativo. In primo luogo, l'intervento sull'articolo 3, comma 2, della legge 14/2024 ha esteso la possibilità di trattenimento nei centri albanesi anche a persone straniere già presenti in Italia e destinatarie di provvedimenti di trattenimento amministrativo già convalidati o prorogati dall'autorità giudiziaria ai sensi dell'articolo 14 del Testo Unico sull'Immigrazione (TUI). È stato inoltre stabilito che il trasferimento dai Centri di Permanenza per il Rimpatrio (CPR) in Italia verso il centro di Gjader non inficia il titolo del trattenimento già adottato né produce effetti sulla procedura amministrativa in corso. In sede di conversione, in linea con un chiarimento della Cassazione (Cass. 17510/2025), è stato specificato che lo straniero trasferito nel CPR di Gjader "vi permane, ai sensi dell’articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, fino alla scadenza del termine di trattenimento".
Dall'altro lato, modificando l'articolo 14 del TUI, è stata attribuita alla Direzione centrale dell'immigrazione e della Polizia delle frontiere del Ministero dell'interno la facoltà di individuare le persone da trasferire in Albania. Questo intervento discrezionale della Direzione centrale ha ampliato significativamente la platea dei soggetti potenzialmente trasferibili.
In sintesi, dopo l'intervento del d.l. 37/2025 e la sua conversione, accanto alla possibilità originaria di trattenere in Albania richiedenti asilo provenienti da Paesi d'origine sicuri, si è aggiunta la facoltà di trasferirvi cittadini stranieri già trattenuti in un CPR italiano, senza la necessità di una nuova convalida del trattenimento. Tuttavia, nel caso in cui uno straniero, una volta giunto in Albania, presentasse una richiesta di asilo al solo scopo di ritardare o impedire l'espulsione, il suo trattenimento sarebbe consentito ai sensi dell'articolo 6 del d.lgs. 142/2015. In tal caso, il mutamento di status (da migrante irregolare a richiedente asilo) renderebbe necessario un nuovo ordine di trattenimento del Questore di Roma e una nuova convalida della Corte d'appello.
La Cassazione e i Dubbi di Compatibilità Europea
L'ordinanza della Corte di Cassazione, Sez. I, n. 23105/2025, si inserisce in questo complesso quadro normativo, interrogandosi sulla ratio del trattenimento pre-espulsivo in Albania rispetto agli obiettivi della direttiva rimpatri e sulla compatibilità con il diritto europeo dei cosiddetti "trattenimenti secondari" dei richiedenti asilo. La Cassazione ha sollevato due questioni pregiudiziali dinanzi alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea.
La prima questione riguarda la legittimità del trattenimento pre-espulsivo in Albania, sia per i migranti irregolari che per i richiedenti asilo, alla luce della direttiva rimpatri (2008/115/CE). La Corte si chiede se le disposizioni nazionali che consentono il trasferimento nel centro di Gjader, in assenza di una "predeterminata e individuabile prospettiva di rimpatrio", siano compatibili con la direttiva. La Cassazione osserva che gli Stati membri non hanno un potere illimitato di trasferimento dei migranti irregolari, potendo disporre il rimpatrio solo verso il Paese di origine o di transito. Poiché l'Albania non rientra in queste definizioni, il carattere transitorio del trattenimento in tale paese solleva interrogativi sulla compatibilità del trasferimento in uno Stato terzo, in particolare rispetto alla "necessaria finalizzazione del trattenimento rispetto all’obiettivo del rimpatrio". Il legislatore italiano ha indicato che il trattenimento è operato "al fine di effettuare le procedure di frontiera o di rimpatrio previste dalla normativa italiana ed europea" (art. 4 par. 3 Protocollo), senza però chiarire "in che modo l’obiettivo sarebbe realizzabile […] in termini di maggiore efficienza che non nel territorio italiano".
La seconda questione pregiudiziale si concentra sull'articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32/UE, che garantisce al richiedente protezione internazionale il diritto di rimanere nel territorio dello Stato in cui ha presentato la domanda fino alla conclusione della procedura. La Corte si interroga se tale diritto sia compatibile con la legge italiana che prevede il trattenimento in Albania di richiedenti asilo, il cui esame della domanda avviene a distanza e la cui convalida del trattenimento è stata contestata dalla Corte d'appello di Roma. Quest'ultima aveva ritenuto che la disciplina italiana, interpretata alla luce dell'art. 9 della direttiva, comportasse l'obbligo di ricondurre lo straniero nel territorio italiano, dove è autorizzato a rimanere fino alla decisione della Commissione territoriale. Il Ministero dell'Interno ha contestato questo riferimento, sostenendo che, ai sensi dell'art. 3, comma 4, della l. 14/2024, le strutture albanesi sono equiparate ai CPR italiani, e che quindi il trattenimento in Albania è equiparabile a un trattenimento sul suolo nazionale. Tuttavia, la Cassazione ritiene che l'equiparazione operata dalla legge italiana "non trasforma le aree delle quali si tratta in una porzione del territorio italiano", e che i centri debbano considerarsi collocati in "un territorio di Stato non membro UE che tale rimane, nonostante i poteri di gestione delle aree riconosciute alle autorità italiane".
Normative europee sull'immigrazione: la direttiva rimpatri
I Centri in Albania: Strutture, Costi e Criticità Operative
L'accordo Italia-Albania prevede l'istituzione di due centri in Albania: uno per la primissima accoglienza (Hotspot) a Shengjin e un altro con funzioni di Centro di Permanenza e Rimpatrio (CPR) a Gjader. Le strutture di Gjader, allestite su un'ex base militare albanese, comprendono un centro per il trattenimento di richiedenti asilo (880 posti) e un CPR (144 posti, espandibili). La gestione di queste strutture è stata affidata alla cooperativa Medihospes.
I costi complessivi dell'accordo sono stati oggetto di un'intensa discussione. Le spese elencate nella legge di ratifica ammontano a circa 650 milioni di euro per cinque anni, includendo voci come la manutenzione, le assunzioni, le assicurazioni e, in particolare, le trasferte del personale italiano. Quest'ultima voce rappresenta la quota più consistente, superando i 250 milioni di euro. Il governo italiano ha sostenuto che questi fondi non rappresentano un costo aggiuntivo, ma piuttosto una quota del 7,5% delle spese totali per l'accoglienza dei migranti sul territorio nazionale.
Nonostante le dichiarazioni di intenti, l'operatività dei centri ha incontrato ostacoli significativi. Le prime operazioni di trasferimento di migranti verso Gjader hanno visto i tribunali italiani rifiutare la convalida dei trattenimenti, sollevando dubbi sulla corretta applicazione delle procedure e sulla definizione di "paese sicuro". In alcuni casi, i migranti sono stati rimandati in Italia in attesa di pronunciamenti giurisdizionali. Le difficoltà nell'effettuare i rimpatri, confermate dai dati Eurostat che indicano un basso tasso di esecuzione dei decreti di espulsione in Italia, rappresentano un ulteriore ostacolo alla piena funzionalità del modello.
La Comunità Internazionale di Capodarco e il Contesto Sociale Albanese
Parallelamente al quadro normativo e giurisdizionale, è importante menzionare il ruolo di attori sociali come la Comunità Internazionale di Capodarco (CICa), presente in Albania dal 1996. La CICa ha sviluppato attività di assistenza domiciliare, inserimento lavorativo di persone con disabilità e gestione di campi per profughi, come quello per i kosovari nel 1999, attrezzato per l'accoglienza di persone con disabilità. Questo testimonia un impegno di lunga data nel paese, focalizzato sull'assistenza, la riabilitazione e l'inserimento sociale e lavorativo, un approccio che contrasta con la logica del trattenimento e del rimpatrio immediato.
Le Implicazioni e le Prospettive Future
Il "modello Albania" rappresenta un tentativo di esternalizzare la gestione dei flussi migratori, una tendenza osservata in diverse parti del mondo. Tuttavia, le criticità sollevate dalla Cassazione e i dubbi sulla compatibilità con il diritto dell'Unione Europea pongono interrogativi fondamentali sul futuro di tali accordi. La decisione della Corte di Giustizia dell'UE sarà determinante per definire i confini legali della cooperazione migratoria con paesi terzi e per stabilire se tali modelli di "detenzione offshore" siano sostenibili nel lungo termine, sia dal punto di vista giuridico che etico. La questione della finalizzazione del trattenimento rispetto all'obiettivo del rimpatrio, unitamente al diritto fondamentale di richiedere asilo e al diritto alla difesa, rimangono nodi cruciali che richiederanno risposte chiare per garantire il rispetto dei diritti umani nel contesto delle politiche migratorie europee.
L'implementazione di un sistema comune europeo di asilo è uno degli obiettivi fondamentali dell'Unione. La decisione italiana di trasferire cittadini extracomunitari in un territorio esterno all'UE potrebbe incidere sull'attuazione di tale sistema. La Corte di Giustizia, nel valutare queste questioni, avrà un ruolo cruciale nel tracciare una linea interpretativa che bilanci le esigenze di controllo delle frontiere con la tutela dei diritti fondamentali.
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