La Clausola Sociale negli Appalti di Servizi Autoferrotranvieri: Evoluzione, Applicazione e Implicazioni
La clausola sociale negli appalti pubblici rappresenta uno strumento sempre più centrale nella disciplina dei contratti pubblici, con l'obiettivo di bilanciare la tutela dei livelli occupazionali e delle condizioni di lavoro con i principi di libertà economica e concorrenza. Nel settore dei servizi autoferrotranvieri, questa evoluzione ha assunto contorni particolarmente definiti, culminando in disposizioni normative che mirano a garantire una maggiore stabilità e tutela per i lavoratori impiegati.
Fondamenti Normativi e Evoluzione della Clausola Sociale
La genesi della clausola sociale affonda le radici nella necessità di proteggere i lavoratori in caso di successione di appaltatori. Inizialmente, la sua disciplina era contenuta nell'art. 50 del vecchio Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50 del 2016), che prevedeva un modello incentrato sulla garanzia della continuità lavorativa dei dipendenti del contratto precedente, spesso legato all'"imponibile di manodopera". Tale previsione mirava a scongiurare la perdita di posti di lavoro in situazioni di discontinuità nell'affidamento del servizio.
Un primo modello di tutela è già presente nell'art. 36 dello Statuto dei lavoratori, che imponeva alle stazioni appaltanti di inserire nei bandi disposizioni volte a garantire ai lavoratori il rispetto di condizioni di lavoro non inferiori a quelle stabilite dai Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (CCNL). Questa tutela è oggi ribadita dall'art. 11 del d.lgs. 36/2023, che recepisce l'obbligo di applicare il CCNL in vigore per il settore e la zona in cui si svolgono le prestazioni, stipulato dalle associazioni comparativamente più rappresentative.
La giurisprudenza ha costantemente interpretato la clausola sociale in conformità ai principi nazionali in materia di libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) e di concorrenza, per evitare che essa diventi lesiva di tali principi. L'efficacia di un contratto collettivo, infatti, non può tradursi in un vincolo assoluto per l'aggiudicatario, ma si limita a definire le condizioni contrattuali che quest'ultimo è tenuto ad applicare al proprio personale impiegato.
Il nuovo Codice dei contratti pubblici, in particolare l'art. 57 del d.lgs. 36/2023, segna un'espansione significativa dell'utilizzo delle clausole sociali. Queste non sono più limitate alla mera garanzia occupazionale, ma sono volte a promuovere standard sociali elevati, inclusivi e paritari. Gli obiettivi si ampliano per includere la promozione di pari opportunità generazionali e di genere, l'inclusione lavorativa di persone con disabilità o svantaggiate, e la stabilità occupazionale del personale già impiegato.
La Clausola Sociale nel Settore Autoferrotranvieri
Nel settore dei trasporti pubblici locali, la clausola sociale ha assunto una valenza particolarmente forte, soprattutto in relazione ai trasferimenti di personale in caso di cambio di gestione del servizio. L'art. 48, comma 7, lett. e) del d.l. n. 50 del 2017, che richiama la direttiva 2001/23/CE relativa al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti d'impresa, ha riconosciuto all'Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) il potere di dettare regole specifiche per i bandi di gara.
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Tali regole prevedono il trasferimento senza soluzione di continuità di tutto il personale dipendente (con esclusione dei dirigenti) dal gestore uscente al subentrante. Al personale trasferito deve essere applicato il contratto collettivo nazionale di settore e il contratto di secondo livello o territoriale in vigore presso il gestore uscente, almeno per un anno dalla data di subentro, nel rispetto delle garanzie minime.
Un momento cruciale è stato l'accordo siglato il 12 giugno 2017, presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, tra le Segreterie Nazionali di Filt-Cgil, Fit-Cisl, Uiltrasporti, Faisa Cisal e UglFna. Questo accordo ha definito il principio del trasferimento dei lavoratori autoferrotranvieri, disciplinato dall'art. 48, comma 7, lett. e). Il trasferimento avviene senza soluzione di continuità, con la conservazione di tutti i diritti e obblighi connessi, garantendo l'applicazione del CCNL di settore e della contrattazione di secondo livello/territoriale applicata dal gestore uscente, in coerenza con la normativa comunitaria.
I contenuti di questo accordo sono stati successivamente recepiti nelle disposizioni relative ai servizi di trasporto pubblico locale, in particolare nell'art. 9-quater, lett. e) della Legge n. 123 del 03/08/2017, sancendo così la "clausola sociale" degli autoferrotranvieri italiani. L'Autorità di Regolazione Nazionale dei Trasporti (ART), alla luce di questa nuova norma, è tenuta a prevedere negli schemi di bando di gara che, in caso di sostituzione del gestore, tutti i lavoratori transitino senza interruzione del rapporto di lavoro dal gestore uscente al subentrante, mantenendo le tutele economiche e normative previste dal contratto collettivo nazionale di settore e da quello di secondo livello applicato nelle aziende. Queste garanzie hanno di fatto superato i limiti normativi precedentemente esistenti, come quelli derivanti dall'art. 26 del R.D.
Altre Tutele e Standard Inviolabili
Oltre alla clausola sociale specifica per il settore autoferrotranvieri, il Codice dei contratti pubblici prevede altre tutele e standard inviolabili per i lavoratori. L'art. 41, ad esempio, disciplina lo scorporo dei costi della manodopera e della sicurezza dall'importo assoggettato al ribasso. Per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante individua i costi della manodopera sulla base di tabelle ministeriali, elaborate sui valori economici della contrattazione collettiva.
L'art. 61 del d.lgs. 36/2023 disciplina gli appalti riservati agli operatori economici che favoriscono l'inclusione lavorativa di soggetti disabili o svantaggiati. L'art. 94, comma 5, lett. b), prevede la clausola di esclusione automatica dalle gare per le imprese non in regola con la disciplina a tutela dei disabili. L'art. 102 impone alle stazioni appaltanti di richiedere agli operatori economici l'impegno a garantire pari opportunità generazionali e di genere, nonché l'inclusione lavorativa di soggetti disabili o svantaggiati.
Inoltre, l'art. 108, comma 7, prevede che i bandi di gara debbano attribuire un maggior punteggio alle imprese che adottano politiche volte al raggiungimento della parità di genere.
Subappalto e Clausola Sociale
La disciplina del subappalto, all'art. 105, stabilisce che il subappaltatore deve garantire gli stessi standard qualitativi e prestazionali previsti nel contratto di appalto, riconoscendo ai lavoratori un trattamento economico e normativo non inferiore a quello del contraente principale. In particolare, il subappaltatore deve applicare gli stessi CCNL del contraente principale quando le attività oggetto di subappalto coincidono con quelle dell'appalto principale o riguardano lavorazioni della categoria prevalente. L'affidatario è tenuto a corrispondere i costi della sicurezza e della manodopera alle imprese subappaltatrici senza ribasso.
Compatibilità con i Principi Costituzionali ed Europei
La clausola sociale, pur rappresentando uno strumento di tutela, deve essere formulata in modo da contemperare l'applicazione dei principi di libertà di stabilimento, concorrenza e libera impresa, sanciti sia a livello europeo che costituzionale (art. 41 Cost.). La giurisprudenza, sia nazionale che europea, ha costantemente sottolineato la necessità di un equilibrio tra la tutela dei lavoratori e la libertà economica delle imprese.
L'applicazione della clausola sociale in sé non configura un'ipotesi di trasferimento d'azienda ex art. 2112 c.c., a meno che il subentro nell'appalto non coinvolga anche beni di non trascurabile entità. Le parti sociali, consapevoli delle implicazioni sulla libertà economica, spesso prevedono in alcuni accordi l'esame congiunto della situazione e l'armonizzazione dei cambiamenti alle esigenze tecnico-organizzative ed economiche dell'appalto con il mantenimento dei livelli occupazionali.
Criticità e Prospettive Future
Nonostante i progressi normativi, permangono aree di criticità. Ad esempio, la compatibilità di clausole troppo rigide con la libertà di iniziativa economica è oggetto di dibattito giurisprudenziale. Il Consiglio di Stato, in diverse pronunce, ha chiarito che gli orientamenti giurisprudenziali comunitari e nazionali che sanciscono il contemperamento di interessi devono essere considerati sulla base di qualsiasi applicazione di clausola sociale.
Inoltre, la questione dell'obbligatorietà del reimpiego del personale dell'appaltatore uscente da parte di quello subentrante è stata oggetto di interpretazioni divergenti. Alcuni CCNL prevedono l'obbligatorietà del reimpiego a parità di condizioni, mantenendo anzianità e trattamenti economici e normativi. Tuttavia, una norma che automatizzasse ex lege il passaggio dei lavoratori senza considerare le esigenze tecnico-produttive dell'impresa subentrante potrebbe generare effetti distorsivi e un aumento sproporzionato degli addetti per appalto nel lungo periodo.
Le sanzioni per il mancato rispetto delle clausole sociali sono soggette al controllo degli organi ispettivi. L'Ispettorato Nazionale del Lavoro, grazie al nuovo potere di disposizione in materia di lavoro e legislazione sociale, può intervenire nei casi di violazione. L'ANAC, dal canto suo, ha individuato due scenari: la mancata accettazione della clausola legale in sede di gara (con conseguente esclusione) e la violazione della stessa da parte dell'affidatario (con conseguente responsabilità contrattuale).
In conclusione, la clausola sociale, in particolare nel settore autoferrotranvieri, si è affermata come uno strumento fondamentale per la tutela dei lavoratori, evolvendosi da una mera garanzia occupazionale a un mezzo per promuovere standard sociali più elevati. La sfida futura risiede nel continuo bilanciamento tra queste esigenze di tutela e i principi di libertà economica e concorrenza, garantendo al contempo l'efficienza e la sostenibilità dei servizi pubblici.
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