Le Indennità di Viabilità Esterna: Un'Analisi Approfondita delle Normative e delle Risorse
L'indennità di viabilità esterna, o più ampiamente le risorse destinate al welfare integrativo del personale, rappresenta un tema di crescente rilevanza nel panorama della contrattazione collettiva nel settore pubblico italiano. La sua disciplina è un intricato intreccio di disposizioni legislative e contrattuali, che hanno visto nel corso del tempo diverse interpretazioni da parte degli organi di controllo, in particolare della Corte dei Conti. Comprendere la natura di tali risorse, le loro fonti e i limiti di spesa ad esse applicabili è fondamentale per garantire la corretta gestione degli enti pubblici e il benessere dei propri dipendenti.
La Natura delle Risorse per il Welfare Integrativo: Un Dibattito Giuridico
La questione centrale che ha animato il dibattito giuridico e giurisprudenziale riguarda la natura delle risorse destinate al welfare integrativo e il loro assoggettamento ai limiti di spesa imposti dalla normativa vigente, in particolare dall'art. 23, comma 2, del d.lgs. 75/2017. Quest'ultimo stabilisce un tetto massimo per il trattamento economico accessorio del personale.
La Corte dei Conti è stata chiamata in più occasioni a pronunciarsi su questo rapporto. In diverse deliberazioni, tra cui spiccano quelle della Sezione regionale di controllo per la Lombardia (del. n. 173/2023 e n. 91/2024), la Corte ha ribadito con forza che le misure finalizzate al welfare integrativo, previste dall'art. 82 del nuovo Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL), hanno una natura intrinsecamente non retributiva. Esse sono considerate prevalentemente contributive e previdenziali.
Questa distinzione è cruciale: se le risorse sono di natura meramente contributiva e previdenziale, la relativa spesa non è assoggettata al limite del trattamento economico accessorio fissato dall'art. 23, comma 2, del d.lgs. 75/2017. Tale principio è stato confermato in modo netto anche dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, che ha riconosciuto la natura non retributiva delle risorse destinate a finalità assistenziali e previdenziali con la deliberazione n. 17/2024/QMIG.
L'Impatto del Decreto Legislativo 75/2017 e della Legge di Bilancio
Il quadro normativo è stato ulteriormente definito dall'art. 1, comma 124, della Legge di Bilancio (l. 207/2024). Questa disposizione ha introdotto un importante chiarimento ai fini del rispetto del limite di cui all’articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75.
Sulla base di questa norma, a partire dal 2025, le risorse destinate nell’ambito della contrattazione integrativa a benefici di natura assistenziale e sociale in materia di welfare integrativo verranno a concorrere alla definizione dell’importo complessivo del trattamento accessorio del personale soggetto al limite stabilito dall’art. 23, c. 2, d.lgs. 75/2017. Viene tuttavia specificata una cruciale eccezione: sono escluse da questo computo le risorse riconosciute a tale fine da specifiche disposizioni di legge o da norme del contratto collettivo previgenti all’entrata in vigore della legge citata.
Questo significa che, mentre in passato il welfare integrativo era tendenzialmente escluso dal calcolo del trattamento accessorio, la nuova normativa tende a ricomprendere tali spese, con l'eccezione di quelle basate su norme preesistenti e chiaramente identificate.
La giurisprudenza ha precisato che le somme destinate al welfare integrativo, pur potendo concorrere alla determinazione di altro valore soglia (come quello previsto dall’art. 1, c. 557, l. 296/2006, giusta il principio affermato dalla Sezione delle Autonomie con deliberazione n. 22/2015/QMIG), rispondono ad una diversa ratio rispetto alle componenti del trattamento economico anche accessorio. La loro finalità è identificata nell’accrescimento di uno generale stato di benessere organizzativo e lavorativo, funzionale al miglioramento della performance del personale, come sottolineato dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti per il Veneto (n. 248/2024/QMIG e n. 145/2024/QMIG).
L'Articolo 208 del Codice della Strada e i Proventi delle Sanzioni
Un elemento di particolare interesse, soprattutto per quanto riguarda il personale di Polizia locale, è il collegamento tra le indennità di viabilità esterna e i proventi derivanti dalle violazioni al Codice della Strada. L'art. 208 del Codice della Strada (d.lgs. 285/1992) disciplina l'utilizzo di tali proventi.
Il comma 4, lettera c), dell'art. 208 prevede che una quota pari al 50% (o in diversa misura ex comma 5 dello stesso art. 208) dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie in materia di violazioni dei limiti di velocità, di cui agli articoli 142 e 148 del Codice della Strada, e di altre violazioni, sia destinata a "altri fini previsti dalla legge".
In questo contesto, l'art. 98 del contratto collettivo, relativo al triennio 2019-2021 e sottoscritto a novembre 2022, ha recepito l'art. 208, c. 4, lett. c), abilitando espressamente le amministrazioni locali a devolvere tali proventi anche a finalità assistenziali del personale, nell'ambito delle misure di welfare integrativo, secondo la disciplina dell'art. 82 del contratto collettivo. Questo è stato valorizzato dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti nella deliberazione n. 5/2019/QMIG, che ha evidenziato come tali risorse, pur in relazione a finalità specifiche, potessero essere vincolate.
L'articolo 98 in tema di utilizzo dei proventi delle violazioni del codice stradale rimanda alle previsioni dell’art. 208 del codice e individua tre finalità perseguibili dalle amministrazioni in favore del personale, tra cui quelle assistenziali, nell’ambito delle misure di welfare integrativo, secondo la disciplina del citato art. 82.
Fonti di Finanziamento e Limiti di Spesa: Un Quadro Complesso
Le amministrazioni possono attingere a diverse fonti per finanziare le misure di welfare integrativo. Oltre ai proventi delle sanzioni stradali, l'art. 82 del CCNL ha innovato la previsione già contenuta nell’art. 72 del contratto collettivo del 2018, prevedendo la possibilità di utilizzare anche quota parte delle risorse del Fondo risorse decentrate (ex art. 79 del contratto collettivo e art. 80, c. 2, lett. k).
I relativi oneri sono tratti dalle amministrazioni dall’utilizzo di disponibilità già previste per le stesse finalità da precedenti norme, nonché di una quota parte del Fondo risorse decentrate ex art. 79 del contratto collettivo, nel limite definito in sede di contrattazione integrativa.
Tra le risorse del Fondo sono prioritariamente utilizzate, anche in deroga al detto limite, quelle derivanti da risparmi conseguiti in attuazione dei piani triennali di razionalizzazione della spesa e di riduzione dei costi della politica ex art. 16 d.l. 98/2011, conv. con l. 111/2011 (art. 67, c.3, lett. d).
La novità contrattuale introdotta dall'art. 82, tuttavia, non sembra alterare la conclusione circa l’esclusione delle dette risorse dal limite ex art. 23, come affermato dalla Corte dei Conti in più occasioni (cfr., Sez. reg. contr. Lombardia n. 173/2023 e n. 91/2024) e dalla medesima Corte - Sezione delle Autonomie con deliberazione n. 17/2024/QMIG.
Interpretazione Giuridica e Volontà Legislativa
Nel contesto di queste disposizioni, la giurisprudenza ha avuto modo di ribadire principi fondamentali in tema di interpretazione della legge. Come chiarito dalla giurisprudenza, in tema di interpretazione della legge ai sensi dell’art. 12 delle preleggi, nelle ipotesi in cui l’interpretazione letterale di una norma di legge sia sufficiente a individuarne, in modo chiaro e univoco, il relativo significato e la connessa portata precettiva, l’interprete non deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario costituito dalla ricerca della “mens legis“. Questo è particolarmente vero se, attraverso siffatto procedimento, si potesse pervenire al risultato di modificare la volontà della norma, così come inequivocabilmente espressa dal legislatore e desumibile anche dalla connessione fra i singoli disposti (Cons. Stato, V, 18.7.2024, n. 6440; cfr., altresì, C. cost. n. 349/2017).
Il comma 124 dell’art.1 l. 207/2024 esclude espressamente dalla determinazione del valore soglia ex art. 23 d.lgs. 75/2017 le risorse derivanti da specifiche disposizioni di legge o da norme del contratto collettivo previgenti.
Quand’anche si dovesse ritenere che la destinazione delle risorse al welfare integrativo del personale di Polizia locale non possa ritenersi impressa da una specifica disposizione di legge, integrando la detta finalità una delle possibili destinazioni che le amministrazioni locali possono imprimere ai proventi da sanzioni stradali, l’art. 98, c. 1, lett. b), del contratto collettivo relativo al triennio 2019-2021, recependo l’art. 208, c. 4, lett. c), abilita espressamente le amministrazioni locali a devolvere i proventi anche a finalità assistenziali del detto personale, nell’ambito delle misure di welfare integrativo, secondo la disciplina dell’art. 82 del contratto collettivo.
Se ne deve dedurre che dette risorse possano ritenersi tuttora escluse dal limite normativo previsto dall’art. 23, c. 2, d.lgs. 75/2017, in virtù della loro specifica destinazione e della loro riconducibilità a fonti normative e contrattuali che ne definiscono la natura e la finalità assistenziale e previdenziale, al di fuori della mera componente retributiva accessoria.
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